Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Správny súd v Bratislave BA-5S/264/2021 1021201654 06. 03. 2025 JUDr. Dana Jelinková Dudzíková ECLI:SK:SpSBA:2025:1021201654.1
Uznesenie Správny súd v Bratislave v právnej veci žalobcu: A. B. C., nar. XX.XX.XXXX, bydliskom: D. XXX/X, XXX XX E. F. D., proti žalovanému: Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, IČO: 00 607 223, so sídlom: Trnavská cesta 166/52, 826 45 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti vyhlášky žalovaného č. 250/2021 zo dňa 01.10.2021, vyhlášky č. 237/2021 zo dňa 12.08.2021, vyhlášky č. 219/2021 zo dňa 16.06.2021, vyhlášky č. 206/2021 zo dňa 13.05.2021, vyhlášky č. 175/2021 zo dňa 15.04.2021, vyhlášky č. 133/2021 zo dňa 19.03.2021, vyhlášky č. 111/2021 zo dňa 11.03.2021, vyhlášky č. 99/2021 zo dňa 03.03.2021, vyhlášky č. 11/2020 zo dňa 29.10.2020, takto rozhodol: I. Správny súd v Bratislave žalobu o d m i e t a . II. Žiaden z účastníkov konania n e m á právo na náhradu trov konania. odôvodnenie: 1. Správnou žalobou podanou dňa 05.10.2021 na Krajský súd v Bratislave (ďalej len „krajský súd“), pôvodne vedenou pod sp. zn. 5S/264/2021, sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti a zrušenia vyhlášky č. 250/2021 žalovaného Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k povinnosti prekrytia horných dýchacích ciest, uverejnenej vo Vestníku vlády Slovenskej republiky dňa 01.10.2021 (ďalej len „napadnutá vyhláška“). Podľa žalobcu žalovaný napadnutou vyhláškou zasiahol do jeho subjektívneho verejného práva na spravodlivé konanie pred orgánom verejnej správy, do práva na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života, do práva vlastniť majetok, práva na slobodu pobytu a pohybu, do práva na prácu a práva na ochranu zdravia podľa Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“). Podľa názoru žalobcu je napadnutá vyhláška hybridný správny akt, preto je preskúmateľná správnym súdom s poukazom na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ÚS SR“) sp. zn. I. ÚS 345/08 zo dňa 22.01.2009, ako i na skutočnosť, že bola vydaná na základe kompetenčného ustanovenia § 5 ods. 4 písm. k) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 355/2007 Z. z.“) a priamo zasahuje do základných práv a slobôd žalobcu a bližšie neurčeného okruhu fyzických a právnických osôb. 2. Žalobca v rámci svojej argumentácie poukázal aj na rozhodnutie ÚS SR sp. zn. II. ÚS 411/2020 zo dňa 24.09.2020, z ktorého vyvodzoval, že napadnutá vyhláška je opatrením orgánu verejnej správy podľa § 3 ods. 1 písm. c) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“), teda že žalobca je aktívne legitimovaným subjektom na podanie správnej žaloby podľa § 178 ods. 1 SSP. Tvrdil, že žalovaný mal pri jej vydávaní s prihliadnutím na § 59 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z. z. postupovať podľa príslušných ustanovení zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“), z čoho vyplýva, že napadnutá vyhláška mala byť formulovaná v jednoduchej, jasnej a zrozumiteľnej podobe a mala obsahovať primerané zdôvodnenie obsahujúce skutkové a právne dôvody, pre ktoré bola vydaná, pri súčasnej
aplikácii § 3 Správneho poriadku a princípov dobrej správy, čo však nespĺňa. Podľa žalobcu napadnutá vyhláška odporuje Správnemu poriadku, pretože nevychádza zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu a zo správneho právneho posúdenia veci. Žalobca vyjadril názor, že žalovaný pred jej vydaním v súlade so zásadou materiálnej pravdy nezisťoval všetky rozhodujúce skutočnosti bez ohľadu na to, či svedčia v prospech zavedenia určitých obmedzení pre neurčitý okruh osôb, a teda aspoň čiastočnému zastaveniu šírenia ochorenia COVID-19, a tým k ochrane verejného zdravia alebo podľa aktuálnych medicínskych poznatkov a epidemiologickej situácie práve v neprospech takto zavádzaných reštrikcií, nakoľko tieto nemajú odraz v texte napadnutej vyhlášky. Podľa žalobcu je výrok napadnutej vyhlášky nesprávny a zmätočný. Napadnutá vyhláška nebola zverejnená v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ale len vo Vestníku vlády Slovenskej republiky, ktorý nie je publikačným nástrojom pre zverejnenie všeobecne záväzných právnych predpisov. Vynucovanie povinností, ktoré nie sú stanovené zákonom alebo na jeho základe, prípadne iným spôsobom uvedeným v čl. 13 ods. 1 Ústavy, dokonca s odkazom na ďalšie nešpecifikované opatrenia žalovaného, ktoré sú bez prístupu k internetu pre bežného občana v podstate nedostupné, je tak podľa žalobcu contra legem, nielen kvôli svojmu obsahu, ale aj kvôli zrejmej nezrozumiteľnosti pre bežného adresáta, navyše neobsahuje dostatočné odôvodnenie, najmä test proporcionality, t. j. odôvodnenie primeranosti zásahu do práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Napadnutú vyhlášku tak nemožno považovať za postup spĺňajúci požiadavky čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 2, ods. 4 Ústavy. 3. Vzhľadom na uvedené žalobca žiadal, aby súd napadnutú vyhlášku ako hybridný správny akt zrušil spolu s vyhláškami, ktoré jej vydaniu predchádzali, a to vyhlášku č. 237/2021 zo dňa 12.08.2021, vyhlášku č. 219/2021 zo dňa 16.06.2021, vyhlášku č. 206/2021 zo dňa 13.05.2021, vyhlášku č. 175/2021 zo dňa 15.04.2021, vyhlášku č. 133/2021 zo dňa 19.03.2021, vyhlášku č. 111/2021 zo dňa 11.03.2021, vyhlášku č. 99/2021 zo dňa 03.03.2021, vyhlášku č. 11/2020 zo dňa 29.10.2020 (ďalej len „ďalšie napadnuté vyhlášky“), pri súčasnom priznaní náhrady trov konania, alternatívne žiadal, aby súd rozhodol, že napadnutá vyhláška bola vydaná v rozpore so zákonom. 4. V rámci doplnenia správnej žaloby, ktoré uskutočnil podaním doručeným krajskému súdu dňa 09.01.2022, upriamil žalobca pozornosť na nález ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 4/2021 zo dňa 08.12.2021, konkrétne body 69. až 90., ktorými dodatočne podoprel dôvody žaloby. 5. Žalovaný sa k správnej žalobe vyjadril podaním doručeným krajskému súdu 06.02.2023, v ktorom navrhol žalobu ako neprípustnú odmietnuť, alternatívne ako nedôvodnú zamietnuť. 6. Podľa § 3 ods. 1, ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 151/2022 Z. z.“) začal Správny súd v Bratislave dňa 01.06.2023 svoju činnosť a súčasne výkon súdnictva prešiel z Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Nitre a Krajského súdu v Trnave na Správny súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“ alebo „súd“) vo všetkých veciach, v ktorých je od 01.06.2023 daná právomoc správnych súdov. V súlade s platným a účinným rozvrhom práce správneho súdu bola vec, pôvodne vedená pred Krajským súdom v Bratislave pod sp. zn. 5S/264/2021, v zmysle § 51 ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, náhodným výberom pomocou technických prostriedkov a programových prostriedkov schválených Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky pridelená do senátu 5S správneho súdu, kde je vedená pod sp. zn. BA-5S/264/2021. 7. Podľa § 493e SSP konania začaté a neskončené do 30. júna 2023 sa dokončia podľa tohto zákona v znení účinnom do 30. júna 2023; ustanovenie § 493f tým nie je dotknuté. 8. Podľa § 2 ods. 2 SSP každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. 9. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
10. Podľa § 97 SSP ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len „procesné podmienky“). 11. Podľa § 7 písm. c) SSP správne súdy nepreskúmavajú všeobecne záväzné právne predpisy, ak tento zákon neustanovuje inak. 12. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 13. Podľa § 170 písm. a) SSP žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, ak žaloba bola odmietnutá. 14. Podľa § 171 ods. 1 SSP ak účastník konania procesne zavinil odmietnutie žaloby alebo zastavenie konania, správny súd prizná trovy konania ostatným účastníkom konania. 15. Podľa § 5 ods. 4 písm. k) zákona č. 355/2007 Z. z. Úrad verejného zdravotníctva nariaďuje opatrenia na predchádzanie ochoreniam podľa § 12 a opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia podľa § 48 ods. 4, ak ich treba vykonať v rozsahu presahujúcom územnú pôsobnosť regionálneho úradu verejného zdravotníctva. 16. Podľa § 48 ods. 4 písm. r) zákona č. 355/2007 Z. z. Úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú: používanie preventívnych a iných ochranných pomôcok. 17. Podľa § 59b ods. 1 zákona č. 355/2007 Z. z. ak je potrebné nariadiť opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb, nariaďuje ich ministerstvo zdravotníctva [§ 4 ods. 1 písm. g)], úrad verejného zdravotníctva [§ 5 ods. 4 písm. k)] alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva [§ 6 ods. 3 písm. e)] všeobecne záväzným právnym predpisom. 18. Podľa § 59b ods. 3 zákona č. 355/2007 Z. z. všeobecne záväzný právny predpis úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva vydávaný podľa odseku 1 sa označuje názvom vyhláška a nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky. 19. Podľa § 59b ods. 5 zákona č. 355/2007 Z. z. Úrad verejného zdravotníctva a regionálny úrad verejného zdravotníctva zabezpečia, aby ich vyhláška podľa odseku 1 bola uverejnená aj iným vhodným spôsobom, najmä na úradných tabuliach okresných úradov a obcí na dotknutom území; toto uverejnenie nemá vplyv na platnosť a účinnosť vyhlášky. 20. Podľa § 63l zákona č. 355/2007 Z. z. opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva vydané v súvislosti so šírením ochorenia COVID-19 podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 do nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa považujú odo dňa účinnosti tohto zákona za vyhlášky podľa § 59b tohto zákona a zostávajú v platnosti a účinnosti nasledujúcich 15 dní po nadobudnutí účinnosti tohto zákona, ak ich orgán, ktorý ich vydal, nezruší skôr. 21. Podľa čl. 123 Ústavy ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Tieto všeobecne záväzné právne predpisy sa vyhlasujú spôsobom, ktorý ustanoví zákon. 22. Podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Ústavný súd rozhoduje o súlade a) zákonov s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, b) nariadení vlády, všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi,
c) všeobecne záväzných nariadení podľa čl. 68 s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi, ak o nich nerozhoduje iný súd, d) všeobecne záväzných právnych predpisov miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy podľa čl. 71 ods. 2 s ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, so zákonmi, s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, ak o nich nerozhoduje iný súd. 23. Správny súd sa v prvom rade zameral na skúmanie existencie predpokladov, resp. procesných podmienok v zmysle § 97 SSP, za ktorých je možné uskutočniť správny súdny prieskum žalobcom napadnutej vyhlášky a ďalších napadnutých vyhlášok, pričom dospel k záveru, že tieto nie je možné v správnom súdnom konaní preskúmať. Preskúmateľnosť správnych aktov v rámci správneho súdnictva je založená na princípe generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, čo znamená, že v zásade sa preskúmavajú všetky správne akty, ktoré zasahujú alebo sú spôsobilé zasiahnuť do práv alebo právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb, s výnimkou stanovenou v § 7 SSP, predstavujúcou tzv. negatívnu enumeráciu, t. j. výpočet správnych aktov, ktoré nie je možné v konaní pred správnym súdom preskúmavať. Ide o výnimku prípustnú podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy. 24. Správny súd poukazuje na to, že napadnutá vyhláška, ako aj všetky ďalšie napadnuté vyhlášky (ďalej spolu len „predmetné vyhlášky“), boli vydané podľa § 5 ods. 4 písm. k), § 48 ods. 4 písm. r) zákona č. 355/2007 Z. z., za účelom nariadenia opatrení pri ohrození verejného zdravia, konkrétne na používanie preventívnych pomôcok – respirátorov na prekrytie dýchacích ciest. Zároveň však boli vydané v súlade s § 59b ods. 1 zákona č. 355/2007 Z. z. (toto ustanovenie bolo zavedené do zákona č. 355/2007 Z. z. až zákonom č. 286/2020 Z. z. s účinnosťou od 15.10.2020), teda ako všeobecne záväzný právny predpis, ktorý sa v zmysle § 59b ods. 3 zákona č. 355/2007 Z. z. označuje názvom vyhláška, nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky, a v zmysle § 7 písm. c) SSP nie je preskúmateľná v správnom súdnictve, resp. je zo súdneho prieskumu pred správnym súdom vylúčená ex lege. Správny súd pre úplnosť dodáva, že v zmysle prechodných ustanovení § 63l zákona č. 355/2007 Z. z. sa za vyhlášky vydané podľa § 59b považovali aj opatrenia žalovaného vydané do nadobudnutia účinnosti zákona č. 268/2020 Z. z., teda do 15.10.2020. 25. Správny súd má za to, že predmetné vyhlášky nespĺňajú ani atribúty hybridných (zmiešaných) správny aktov tak, ako to prezentoval žalobca v správnej žalobe. Bez ohľadu na svoje označenie vyplývajúce z § 59b ods. 1, ods. 3 zákona č. 355/2007 Z. z., ktoré predstavuje len formálnu stránku, ani z materiálneho obsahu predmetných vyhlášok nemožno vyvodiť, že by išlo o hybridný správny akt. Hybridné správne akty sú charakteristické tým, že vytvárajú prielom medzi normatívnymi správnymi aktami a individuálnymi správnymi aktami v tom zmysle, že sa vyznačujú vyššou mierou abstraktnosti oproti individuálnym správnym aktom a zároveň vyššou mierou konkrétnosti oproti normatívnym správnym aktom. Konkrétnosť aktu sa viaže na jeho priamy vzťah ku konkrétnemu adresátovi a prejavuje sa okrem iného aj určitým stupňom dotyku na jeho subjektívnych právach. Predmetným vyhláškam však znak konkrétnosti úplne chýba. Ich adresátom je neurčitý počet osôb, čo vyplýva najmä z ich ustanovení, podľa ktorých sa vyhláškou nariaďujú povinnosti „všetkým osobám“, bez ich bližšej špecifikácie. Absencia konkrétnosti adresáta potom vedie i k záveru o absencii existencie dotyku na subjektívnych právach, ktorý dotyk je priamo spojený s individuálne určeným subjektom. Subjektívnymi právami treba rozumieť práva a záujmy tomuto subjektu vlastné, také, ktoré v konečnom dôsledku priamo ovplyvňujú (menia) jeho právnu pozíciu a zasahujú do jeho vlastnej právnej sféry. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na skutočnosť, že žalobca takýto priamy dotyk na svojich subjektívnych právach, ktorý by mal podobu priameho zásahu do jeho práv, ani nenamietal. Ťažiskom jeho argumentácie bol zásah do jeho ústavných práv, ktorých porušenie je v kompetencii ÚS SR. Správny súd preto uzatvára, že predmetné vyhlášky nevykazujú požadovanú mieru konkrétnosti (individuálnosti), aby bolo možné ich považovať za hybridný správny akt, resp. individuálny správny akt. Majú znaky normatívnosti a sú všeobecne záväzným právnym predpisom tak, ako ich definuje zákon č. 355/2007 Z. z.. Z uvedeného dôvodu nie sú správnym súdom preskúmateľné, preskúmať ich môže na základe čl. 125 ods. 1 Ústavy len ÚS SR. 26. Pokiaľ ide o žalobcom argumentované rozhodnutia ÚS SR, z ktorých vyvodzuje prípustnosť správnej žaloby, konkrétne rozhodnutie sp. zn. I. ÚS 345/08 zo dňa 22.01.2009 (správne má byť I.
ÚS 354/08 – pozn. správneho súdu), na margo tohto rozhodnutia je potrebné podotknúť, že sa týkalo iných skutkových a právnych okolností, ako sú okolnosti danej veci. ÚS SR v označenej právnej veci posudzoval dôvody odmietnutia spravodlivosti vo vzťahu k všeobecnému povoleniu telekomunikačného úradu, ktoré považoval za akt zmiešanej povahy s poukazom na to, že individuálna stránka je daná konkrétnou administratívnou vecou, na ktorú sa vzťahuje, konkrétnou telekomunikačnou sieťou alebo službou. Odlišné okolnosti boli predmetom posúdenia ÚS SR aj pri rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 411/2020 zo dňa 24.09.2020, keď predmetom prieskumu bolo opatrenie žalovaného vydané podľa § 5 ods. 4 písm. h) zákona č. 355/2007 Z. z. v znení účinnom do 15.10.2020, teda ešte pred zavedením § 59b ods. 1 zákona č. 355/2007 Z. z., ktorý ustanovil právnu formu pre nariaďovanie opatrení žalovaného formou vyhlášok, majúcich charakter všeobecne záväzného právneho predpisu. 27. Vo vzťahu k nálezu ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 4/2021 zo dňa 08.12.2021, na ktorý žalobca taktiež poukazoval, je treba uviesť, že tam vyslovený nesúlad s Ústavou sa netýkal v tomto konaní aplikovaných ustanovení. ÚS SR sa zaoberal otázkami týkajúcimi sa obmedzenia slobody pohybu a pobytu, resp. karanténnych opatrení, pričom zároveň v bodoch 129. až 131. vyslovil, že: „Pri premietnutí záverov uvedenej skoršej rozhodovacej praxe ústavného súdu do jeho ďalšieho rozhodovania je zároveň nevyhnutné zohľadniť aj následné zmeny právnej úpravy redefinujúce povahu právnych aktov, ktorými (alebo na základe ktorých) môže k zásahom do základných práv v obdobných situáciách dochádzať (zákon č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, účinný od 15. októbra 2020; PL. ÚS 8/2021). Tomu musí zodpovedať aj posudzovanie a hodnotenie účinnosti prostriedkov nápravy ústavným súdom. Táto aktuálna právna úprava (účinná od 15. októbra 2020) umožňuje napadnutými ustanoveniami zavedené druhové opatrenia nariadiť i všeobecne záväzným právnym predpisom – vyhláškou ministerstva, úradu verejného zdravotníctva alebo regionálneho úradu verejného zdravotníctva, teda aj pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb. Ústavný súd rešpektuje, a to aj v rovine konformity s ústavou, vôľu zákonodarcu, ktorý sa v záujme garantovania akcieschopnosti výkonnej zložky štátnej moci pri ohrození verejného zdravia rozhodol rozšíriť právomoc orgánov verejného zdravotníctva regulovať dotknuté spoločenské vzťahy nielen formou individuálnych (prípadne zmiešaných) správnych aktov, no aj prostredníctvom delegovanej normotvorby (PL. ÚS 8/2021). Možno v tejto súvislosti upozorniť, že § 59b ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia priznáva orgánom verejného zdravotníctva právomoc normotvorby vo vzťahu ku všetkým opatreniam podľa § 12 a § 48 ods. 4, teda nielen k druhovým opatreniam podľa napadnutých a v tejto časti nálezu preskúmavaných ustanovení. Pri opatreniach, ktoré sa v individuálnej sfére ich adresátov neprejavia obmedzením osobnej slobody, vykazujú obmedzenie de minimis, prípadne nemajú vôbec za následok zásah do základných práv a slobôd, preto zavedenie normotvornej právomoci orgánov verejného zdravotníctva nevyvoláva ústavno-právne pochybnosti. Pokiaľ však popísaná zmena zavádza právomoc normotvorby priamo obmedzujúcej osobnú slobodu jednotlivca, ktorá je reflektovaná práve v napadnutých ustanoveniach, potom ústavný súd, rešpektujúc priamo aplikovateľný čl. 5 dohovoru a zároveň jemu zodpovedajúci čl. 17 ústavy, musí trvať na poskytnutí potrebných procesných záruk rešpektovania uvedených práv osobám priamo dotknutým správnymi aktmi orgánov verejného zdravotníctva. K naznačeným zárukám nepochybne patrí aj oprávnenie osôb dotknutých opatreniami domáhať sa súdneho prieskumu pozbavenia ich osobnej slobody v súlade s kritériami čl. 5 ods. 4 dohovoru priamo, na základe ich vlastného návrhu. Takúto záruku však náš právny poriadok v súčasnosti neposkytuje, na čo poukazuje i navrhovateľka. Neprichádzajú tu, najmä vzhľadom na požiadavku urýchleného rozhodovania, do úvahy ani individuálno-právne orientované konania na správnom súde (všeobecná správna žaloba či konanie proti inému zásahu) alebo na ústavnom súde (konanie o ústavnej sťažnosti).“ 28. Na zdôraznenie správnosti a doplnenie svojich záverov správny súd poukazuje aj na rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „NSS SR“), konkrétne uznesenie NSS SR sp. zn. 5Svk/45/2022 zo dňa 26.10.2022 (obdobne aj uznesenie NSS SR sp. zn. 4Svk/51/2022 zo dňa 07.12.2022), v ktorom NSS SR vyslovil nasledujúce závery: „28. Predmetom tohto konania bolo preskúmanie zákonnosti vyhlášky žalovaného č. 264/2021 vydanej žalovaným a uverejnenej vo Vestníku vlády Slovenskej republiky dňa 24.11.2021 (ďalej len „vyhláška“). 29. Pokiaľ ide o právomoc správnych súdov, slovenský správny súdny poriadok je založený na princípe preskúmania individuálnych správnych aktov (rozhodnutia a opatrenia). Je vylúčený prieskum normatívnych správnych aktov. Výnimkou sú všeobecne záväzné nariadenia orgánov územnej samosprávy v zmysle § 357 až 367 SSP. Pokiaľ preto zákon v §3 ods. 1 písm. a/ SSP spája
administratívne konanie aj s vydávaním normatívnych správnych aktov, je nutné pod týmito rozumieť práve všeobecné záväzné nariadenia obcí, miest, mestských častí a samosprávnych krajov. Vzhľadom na to, že pri všeobecne záväzných právnych predpisoch nemožno vo vzťahu k ich adresátovi hovoriť o priamom dotyku na subjektívnych právach, aktívnu žalobnú legitimáciu pri preskúmavaní zákonnosti všeobecne záväzných nariadení zákon zveruje vo všeobecnosti prokurátorovi a po novom pri ochrane verejného záujmu v oblasti životného prostredia aj zainteresovanej verejnosti (§ 359 SSP). Na preskúmavanie súladu všeobecne záväzných nariadení s Ústavou Slovenskej republiky, je však naďalej výlučne oprávnený len Ústavný súd Slovenskej republiky v zmysle čl. 125 ods. 1 písm. c/ a d/ ústavy... 30. Najvyšší správny súd sa zaoberal aj dôvodmi kasačnej sťažnosti sťažovateľa, v ktorých tvrdil, že predmetná vyhláška je obsahovo hybridným správnym aktom. Najvyšší správny súd, viazaný judikatúrou Ústavného súdu Slovenskej republiky dospel k záveru, že napadnutá vyhláška nespĺňa kritériá tzv. hybridného správneho aktu. K otázke možného prieskumu zmiešaných správnych aktov v správnom súdnictve sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky v odôvodnení svojich odmietajúcich uznesení č.k. IV. ÚS 459/2020 z 24.09.2020 a 439/2020 z 24.09.2020 kedy povedal, že „pokiaľ ide o právnu existenciu tzv. hybridného správneho aktu, teda individuálneho právneho aktu s prvkami normatívneho právneho aktu (normatívny prvok spočíva najmä vo všeobecne, resp. abstraktne určenom okruhu adresátov tohto aktu) v právnom poriadku Slovenskej republiky taký akt nemusí byť všeobecne legálne definovaný ako procesná kategória. Postačuje, ak z normatívne ustanovených konkrétnych oprávnení pre určitý orgán verejnej správy vo všeobecne záväznom právnom predpise (v rozsahu predmetnej úpravy použitom ako lex specialis) vyplýva práve taká povaha výsledku výkonu jeho právomoci.“ 31. Vo vyššie uvedených uzneseniach ústavného súdu išlo však o ústavné sťažnosti voči opatreniam Úradu verejného zdravotníctva, nie vyhlášky. 32. Zákonom č. 286/2020 Z.z. došlo novelou zákona o ochrane verejného zdravia č. 355/2007 Z.z. k zmene formy vydávaných opatrení Úradu verejného zdravotníctva, keď ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia splnomocnilo úrad verejného zdravotníctva na vydávanie vyhlášok, t.j. všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorých ústavný prieskum nie je expressis verbis prípustný. Tieto vyhlášky ako normatívne právne akty nie sú v správnom súdnictve preskúmateľné a ich ústavnosť môže posúdiť iba ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ústavy. 33. Na margo tejto zmeny zákona o ochrane verejného zdravia, obrátil sa generálny prokurátor Slovenskej republiky s návrhom na Ústavný súd Slovenskej republiky, kde okrem iných ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia, navrhoval aj pozastavenie účinnosti ustanovenia § 59b ods. 1 zákona o ochrane verejného zdravia argumentujúc okrem iného aj sťaženou možnosťou súdneho prieskumu. Ústavný súd Slovenskej republiky nálezom PL ÚS 8/2021 z 1.12.2021 jeho návrhu v tejto časti nevyhovel. Vo vzťahu k namietanej neústavnosti § 59b zákona o ochrane verejného zdravia ako nedostatku súdneho prieskumu ústavný súd povedal, že „Úrad verejného zdravotníctva je ústredným orgánom štátnej správy s pôsobnosťou pre celé územie SR a teda tak vyhlášky úradu verejného zdravotníctva, ako aj vyhlášky regionálnych úradov verejného zdravotníctva sú preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ústavy. Nejde o individuálne právne akty a teda prístup k súdu je zabezpečený cez súlad s čl. 125 ústavy, pričom článok 46 ods. 2 ústavy sa na prípustnosť preskúmateľnosti noriem v konaní neaplikuje.“ 29. Správny súd pre úplnosť dopĺňa závery ÚS SR vyjadrené v náleze sp. zn. PL. ÚS 8/2021 (body 108. – 109.), v ktorom ÚS SR vyslovil: „Ústavný súd predmetný nález sumarizuje tak, že východiskovou ústavnou normou pre posúdenie, či je ústavne súladné vyhlasovanie vyhlášok úradov verejného zdravotníctva vo Vestníku vlády, je čl. 123 ústavy, podľa ktorého „ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Tieto všeobecne záväzné právne predpisy sa vyhlasujú spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Orgány štátnej správy môžu na základe zákonného splnomocnenia vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ktoré sa musia vyhlásiť spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“. Ústavný súd uzavrel, že úrady verejného zdravotníctva sú tak, ako vyžaduje čl. 123 ústavy, zákonom zriadené orgány štátnej správy, ktoré sú zákonom o ochrane verejného zdravia splnomocnené vydávať vyhlášky. Vyhlášky sú v súlade s ústavou vyhlasované spôsobom, ktorý ustanovuje zákon, pričom týmto zákonom je zákon o ochrane verejného zdravia, podľa ktorého sa vyhlášky úradu verejného zdravotníctva vyhlasujú publikáciou, uverejnením vo Vestníku vlády. Publikácia vyhlášok vo Vestníku vlády je tiež v súlade s princípom právneho štátu, pretože vyhlášky sú formálne aj prakticky dostupné adresátom právnych noriem. Vyhlášky nemusia byť publikované v Zbierke zákonov podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu, pretože tento ústavný zákon má vlastný režim publikácie rozhodnutí a preto publikácia vyhlášok vo Vestníku vlády nie je v nesúlade s týmto ústavným zákonom. Ustanovenie § 59b zákona o
ochrane verejného zdravia je preto v napadnutých častiach súladné s referenčnými normami, ktorými sú ustanovené podmienky na vydávanie všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi štátnej správy. Ústavný súd v náleze taktiež potvrdil svoju doterajšiu judikatúru, podľa ktorej sú vyhlášky iných orgánov štátnej správy (a teda aj vyhlášky vydávané úradom verejného zdravotníctva ako dekoncentrovaným orgánom štátnej správy s celoslovenskou pôsobnosťou a regionálnymi úradmi verejného zdravotníctva) preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov pred ústavným súdom podľa čl. 125 ústavy. Z tohto dôvodu je ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutých častiach s týmto ústavným článkom súladné. 110. Napokon ústavný súd rozhodol, že dočasný prenos obsahu noriem opatrení úradov verejného zdravotníctva vydaných do 15. októbra 2020 v súvislosti so šírením ochorenia COVID-19 do vyhlášok v záujme kontinuity právnej úpravy nemal voči adresátom opatrení negatívne retroaktívne účinky, pretože z ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia nevyplýva, že by sa po účinnosti napadnutej novely právne hľadelo na opatrenia tým spôsobom, že už v minulosti, pred účinnosťou novely, boli opatrenia vyhláškou, pričom dotknuté ustanovenie už nevyvoláva žiadne právne účinky ovplyvniteľné prípadným derogačným nálezom ústavného súdu. Z tohto dôvodu je ustanovenie § 63l zákona o ochrane verejného zdravia v súlade so zákazom retroaktivity ako súčasti princípu právneho štátu. Zároveň boli vyhlášky v súlade s čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy preskúmateľné v konaní pred ústavným súdom.“ 30. S ohľadom na uvedené správny súd rezultuje, že žalobcom napadnutá vyhláška, ako ani ďalšie napadnuté vyhlášky, nie sú ani rozhodnutím, ani opatrením orgánu verejnej správy, ale ide o všeobecne záväzný právny predpis s výlučne normatívnym charakterom, ktorý je určený bližšie nešpecifikovanému okruhu osôb a vyznačuje sa absenciou individuálnosti v podobe dotyku na subjektívnych právach, nie sú teda spôsobilým predmetom správneho súdneho prieskumu s poukazom na § 7 písm. c) SSP, preto je žaloba podaná v tomto konaní neprípustná a je potrebné ju odmietnuť podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP. 31. O náhrade trov konania správny súd rozhodol podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na ich náhradu, keďže žaloba bola odmietnutá. Z hľadiska aplikácie § 171 ods. 1 SSP je treba uviesť, že žalobcovi nie je možné jednoznačne pričítať zavinenie za odmietnutie neprípustnej správnej žaloby, keďže otázka prípustnosti s takýmto predmetom prieskumu je otázkou právnou, ktorej zodpovedanie je vo výlučnej pôsobnosti správneho súdu. Navyše žalovaný je orgánom verejnej správy, ktorému sa náhrada trov konania priznáva len výnimočne, pričom správny súd v tomto konaní nezistil žiadne výnimočné okolnosti, ktoré by takýto postup odôvodňovali. 32. Toto rozhodnutie senát Správneho súdu v Bratislave prijal pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu je prípustná kasačná sťažnosť, ktorú môže podať oprávnený subjekt (§ 442 SSP), a to v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia na Správny súd v Bratislave. Zmeškanie lehoty nemožno odpustiť. V kasačnej sťažnosti sa má popri všeobecných náležitostiach (§ 57 SSP) uviesť označenie napadnutého rozhodnutia, údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie doručené sťažovateľovi, opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti. V kasačnej sťažnosti nemožno uplatňovať nové skutočnosti a dôkazy okrem skutočností a dôkazov na preukázanie prípustnosti a včasnosti podanej kasačnej sťažnosti. Kasačná sťažnosť nie je prípustná, ak sa opiera o iné dôvody, ako sú uvedené v § 440 SSP, ak sa opiera o dôvody, ktoré sťažovateľ neuplatnil v konaní pred správnym súdom, v ktorom bolo vydané napadnuté rozhodnutie, hoci tak urobiť mohol, alebo ak smeruje len proti dôvodom rozhodnutia správneho súdu. Dôvod kasačnej sťažnosti nemožno vymedziť tak, že sťažovateľ poukáže na svoje podania pred správnym súdom.
V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa alebo opomenutého sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ alebo opomenutý sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.