Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Správny súd v Bratislave BA-2S/291/2020 1020201782 21. 11. 2024 Mgr. Jana Ondrejková ECLI:SK:SpSBA:2024:1020201782.1
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Správny súd v Bratislave v senáte zloženom z predsedníčky senátu Mgr. Jany Ondrejkovej a členiek senátu JUDr. Michaely Machovej, Ph.D. (spravodajkyňa) a Mgr. Miroslavy Fodor, v právnej veci žalobcu: Mesto Modrý Kameň, so sídlom Mariánske nám. 1, 992 01 Modrý Kameň, IČO: 00 319 457, zastúpeného: JUDr. Ela Kocková, advokátka, so sídlom Hontianske Nemce 406, 962 65 Hontianske Nemce, IČO: 10 924 744, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, so sídlom Ružová dolina 10, 821 09 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 14924-9000/2020 zo dňa 30.11.2020, takto rozhodol: I. Správny súd v Bratislave žalobu z a m i e t a . II.
Žalovanému právo na náhradu trov konania voči žalobcovi n e p r i z n á v a . odôvodnenie:
I. Priebeh administratívneho konania a dôvody napadnutého rozhodnutia 1. Žalovaný začal z vlastného podnetu dňa 26.08.2020 konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného - žalobcu po uzavretí zmluvy podľa § 171 ods. 4 zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“). 2. Predmetom skúmania žalovaného v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného bola Zmluva o budúcej kúpnej zmluve stavby č. 1/2018 z 19.01.2018 (ďalej len „zmluva o budúcej kúpnej zmluve“) uzavretá žalobcom ako budúcim kupujúcim so spoločnosťou D.M.V. s.r.o. ako budúcim predávajúcim na obecné nájomné byty 9 b.j. - obytná zóna Majer v Modrom Kameni, predmetom ktorej bolo odkúpenie týchto nájomných bytov a k nim prislúchajúcej technickej vybavenosti a pozemku. Ďalej Kúpna zmluva č. KZ 4/2019 z 29.11.2019 (ďalej len „kúpna zmluva“), ktorú žalobca ako kupujúci uzavrel so spoločnosťou D.M.V. s.r.o. ako predávajúcim na Bytový dom - obecné nájomné byty 9 b.j. obytná zóna Majer v Modrom Kameni a prislúchajúcu technickú vybavenosť za cenu 414 765,55 EUR. 3. Žalovaný v rámci vykonaného preskúmania úkonov zistil, že žalobca kúpu predmetného bytového domu zrealizoval prostredníctvom obchodnej verejnej súťaže v zmysle § 281 a nasl. zákona č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v znení neskorších predpisov, pričom v danej súvislosti aplikoval výnimku podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. V lehote na predkladanie ponúk bola predložená iba jedna ponuka, a to ponuka spoločnosti D.M.V. s.r.o., s ktorou žalobca uzatvoril uvedenú zmluvu o budúcej kúpnej zmluve a následne kúpnu zmluvu.
4. Po preskúmaní úkonov a dokumentácie žalobcu v uvedenom konaní žalovaný, odbor dohľadu, vydal rozhodnutie č. 15609-6000/2019-OD/6 zo dňa 12.10.2020 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým podľa § 175 ods. 4 zákona o verejnom obstarávaní konštatoval, že žalobca ako kontrolovaný „svojím konaním porušil § 10 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní tým, že sa vyhol povinnosti uzavrieť Kúpnu zmluvu, ktorej predchádzalo uzavretie Zmluvy o budúcej kúpnej zmluve stavby, spôsobom alebo postupom ustanoveným zákonom o verejnom obstarávaní, a súčasne porušil § 10 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní, a to konkrétne princíp transparentnosti a princíp nediskriminácie hospodárskych subjektov, nakoľko kontrolovaný uzatvoril Kúpnu zmluvu, ktorej predchádzalo uzavretie Zmluvy o budúcej kúpnej zmluve stavby, bez aplikovania niektorého z postupov verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní, čo malo za následok výber konkrétneho hospodárskeho subjektu bez realizácie riadnej hospodárskej súťaže, pričom uvedené porušenie zákona o verejnom obstarávaní malo vplyv na výsledok verejného obstarávania“. 5. Žalovaný v odôvodnení prvostupňového rozhodnutia uviedol, že z obsahu vyššie uvedených zmlúv, a to zo zmluvy o budúcej kúpnej zmluve z roku 2018 a z kúpnej zmluvy z roku 2019 je od začiatku zrejmý úmysel žalobcu nadobudnúť výlučné vlastníctvo k predmetnému nájomnému bytovému domu 9 b.j. a k nemu prislúchajúcej technickej vybavenosti. Z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej aj len „SD EÚ“) dal do pozornosti závery, že neexistencia nehnuteľností v čase podpisu zmluvy, ako aj to, že ich následná výstavba mala byť uskutočnená podľa požiadaviek verejného obstarávateľa, predmetnú zmluvu kvalifikuje ako zmluvu na uskutočnenie stavebných prác. V danom prípade je podľa žalovaného zrejmé, že išlo o zákazku na uskutočnenie stavebných prác podľa § 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, pričom žalobca svojím postupom výrazným spôsobom obmedzil hospodársku súťaž. 6. Na podklade žalobcom podaného odvolania proti prvostupňovému rozhodnutiu, žalovaný, Rada Úradu pre verejné obstarávanie, rozhodoval v odvolacom konaní a vydal rozhodnutie č. sp. 14924-9000/2020 zo dňa 30.11.2020, právoplatné dňa 30.11.2020 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“ a spolu s prvostupňovým rozhodnutím aj ako „napadnuté rozhodnutia“), ktorým zamietol odvolanie žalobcu a potvrdil prvostupňové rozhodnutie podľa § 177 ods. 12 zákona o verejnom obstarávaní. Uviedol, že pokiaľ žalobca, ktorý je verejným obstarávateľom, použil výnimku z aplikácie zákona o verejnom obstarávaní, bolo jeho povinnosťou preukázať, že skutočne naplnil všetky zákonom ustanovené predpoklady aplikácie danej výnimky. 7. Žalovaný sa s odvolacími námietkami žalobcu o neobmedzení hospodárskej súťaže vysporiadal v napadnutom rozhodnutí tak, že všetky preskúmané kroky žalobcu od roku 2014 (územné konanie, prerokovanie investičného zámeru na výstavbu 9 obecných nájomných bytov, vydanie stavebného povolenia) a všetky následne uzatvorené zmluvné vzťahy so spoločnosťou D.M.V. s.r.o. smerovali k naplneniu jediného účelu, a to nadobudnutiu vlastníckeho práva k 9 obecným nájomným bytom, ktorých plánovanú výstavbu (prinajmenšom od roku 2014) mala realizovať, a ktorých výstavbu aj realizovala spoločnosť D.M.V. s.r.o. Na uvedenom závere nemení nič ani „formálne“ vyhlásenie verejnej obchodnej súťaže. Žalobca uzatvoril všetky predmetné zmluvné vzťahy s jasným zámerom odkúpiť nájomné byty, ktoré mali vzniknúť podľa inštrukcií a požiadaviek jeho samého, čím žalobca de facto zadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác v zmysle § 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní (zákazku na stavebné práce na zhotovenie stavby, ktorá v čase uzavretia zmluvy o budúcej kúpnej zmluve neexistovala). 8. Žalovaný poukazoval na relevantnú judikatúru v obdobných prípadoch, a to rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 6S/142/2019 z 27.08.2020, v ktorom išlo o uplatnenie výnimky podľa § 1 ods. 2 písm. m) predchádzajúceho zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní (ďalej len „zákon č. 25/2006 Z. z.“), ktorého záver bol taký, že žalobca sa uzavretím komplexu dotknutých zmlúv vyhol použitiu postupov zadávania zákaziek na stavebné práce. V rozsudku Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 2S/92/2018 z 11.03.2020 súd podobne zastal názor, že hlavným predmetom komplexu uzatvorených zmlúv boli stavebné práce na budove bývalých jaslí a tento zámer sa prelína všetkými uzatvorenými zmluvami; žalobca a jeho mestské zastupiteľstvo obišli zákon č. 25/2006 Z. z. tým, že nevyhlásil verejné obstarávanie na zadanie zákazky na stavebné práce podľa § 3 ods. 3 tohto zákona. Rovnako to žalovaný hodnotil v prejednávanom prípade, a teda hlavným predmetom komplexu uzatvorených zmlúv medzi žalobcom a D.M.V. s.r.o. boli stavebné práce, a to za účelom získania nájomných bytov podľa inštrukcií a požiadaviek žalobcu, pričom je nesporné, že tento zámer sa prelína všetkými uzatvorenými zmluvami.
9. Žalovaný v napadnutom rozhodnutí poukázal aj na judikatúru SD EÚ, rozsudok vo veci C-220/05, A. B. a i. vs. Commune de Roanne, ako aj rozsudok vo veci C-536/07, Komisia vs. Nemecko, z ktorých vyplýva, že podľa SD EÚ má byť charakter zmluvy určovaný jej hlavným predmetom. Neexistencia nehnuteľností v čase podpisu zmluvy, ako aj to, že ich následná výstavba mala byť uskutočnená podľa požiadaviek verejného obstarávateľa, podľa SD EÚ predmetnú zmluvu kvalifikuje ako zmluvu na uskutočnenie stavebných prác. Žalovaný napokon poukázal aj na jeho všeobecné metodické usmernenia z 14.03.2018, 03.08.2016 a z 06.10.2016, v ktorých bola zmienená aj uvedená judikatúra SD EÚ a aj jeho posudzovanie výnimky podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, teda žalobca sa mal možnosť dozvedieť konkrétnosti o posudzovaní danej problematiky samotným žalovaným. 10. Žalovaný sa plne stotožnil s prvostupňovým rozhodnutím, ktoré považoval za vecne správne, nakoľko kontrolovaný v tomto prípade pri obstarávaní nájomných bytov neoprávnene aplikoval výnimku podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, a teda zadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác bez použitia niektorého z postupov verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní konkrétnemu hospodárskemu subjektu. II. Správna žaloba 11. Žalobca sa žalobou zo dňa 29.12.2020, doručenou Krajskému súdu v Bratislave toho istého dňa, domáhal preskúmania zákonnosti a zrušenia napadnutých rozhodnutí, a to z dôvodov, že vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia veci, z nedostatočne zisteného skutkového stavu veci, rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť alebo nedostatok dôvodov a skutkový stav, ktorý vzal orgán verejnej správy za základ napadnutého rozhodnutia, je v rozpore s administratívnymi spismi alebo v nich nemá oporu; teda v zmysle § 191 ods. 1 písm. c), d), e) a f) zákona č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“). 12. Žalobca namietal, že vyhlásenie obchodnej verejnej súťaže na kúpu majetku nespadá do kompetencie žalovaného, neupravuje ju zákon o verejnom obstarávaní, a preto skúmanie obsahu súťaže vyhlásenej žalobcom je nad rámec zákonných možností žalovaného. V opise predmetu vyhlásenej súťaže bol uvedený záujem žalobcu nadobudnúť nehnuteľnosti a to 2 bytových domov s 9 a 14 bytovými jednotkami v zhode s územným plánom mesta a za splnenia zákonných podmienok nájomného bývania a požiadaviek zákona č. 150/2013 Z. z. o Štátnom fonde rozvoja bývania v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ŠFRB“) a podmienok získania dotácie z ministerstva upravených v zákone č. 443/2010 Z. z. o dotáciách na rozvoj bývania a o sociálnom bývaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 443/2010 Z. z.“). Záujemcovia obchodnej verejnej súťaže mali vo vlastnej réžii, čiže za vlastné financie a na vlastné riziko, zhotoviť a postaviť nájomné byty, pričom podmienky kúpy mali byť dojednané a predložené v návrhu zmluvy o budúcej kúpnej zmluve, všetko za podmienok upravených slovenským právnym poriadkom. 13. Ďalej žalobca uvádzal, že podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní sa zákon nevzťahuje na nadobúdanie existujúcich stavieb alebo nájom existujúcich stavieb a iných nehnuteľností alebo nadobúdanie práv k nim akýmkoľvek spôsobom financovania. Objektívnym dôvodom na použitie výnimky z postupov verejného obstarávania podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní je nadobudnutie existujúcej stavby, resp. nehnuteľnosti. V čase prevodu nehnuteľnosti žalobca nadobúdal existujúce nehnuteľnosti, preto nemohol porušiť zákon o verejnom obstarávaní, napriek tomu, že je podľa § 10 ods. 1 tohto zákona verejným obstarávateľom a ako taký je povinný pri zadávaní zákaziek, koncesií a pri súťaži návrhov postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní. Kúpa nehnuteľností nie je zákazkou podľa zákona o verejnom obstarávaní (§ 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní), aj keď sa jedná o odplatnú zmluvu, avšak jej predmetom nie je dodanie tovaru, uskutočnenie stavebných prác ani poskytnutie služby, ale v danom prípade nadobudnutie nehnuteľnosti. Napadnutými zmluvami žalobca nezadával žiadnu stavebnú zákazku, neobstarával stavebné práce, na ktoré by použil verejné finančné zdroje. Zmluva o budúcej zmluve nie je odplatnou zmluvou, čiže sa nejedná o zákazku. Stanovujú sa ňou len podmienky budúcej kúpy. Je len samozrejmosťou, že obec zároveň ako príslušný stavebný úrad vydá investorovi a zároveň staviteľovi stavebné povolenie, preto zdôrazňovanie podmienok budúcej kúpy v napadnutom rozhodnutí považoval žalobca za irelevantné. Obsah budúcej kúpnej zmluvy je na zmluvnej voľnosti zmluvných strán. Ústredné štátne orgány ako je Štátny fond rozvoja bývania a Ministerstvo dopravy a výstavby SR posudzovali obsah predmetných zmlúv, pričom rozpor so zákonom nezistili,
rovnako aj príslušný Okresný úrad, katastrálny odbor, ktorý povolil vklad vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností. 14. Žalobca dodal, že zámer samosprávy postarať sa o svojich obyvateľov, zabezpečovať im lepšie životné podmienky a to aj obstaraním nájomného bývania kúpou, je jej základnou povinnosťou. Žalobca odmietol tvrdenie žalovaného, že z obsahu vyhlásenia verejnej obchodnej súťaže a z obsahu zmluvy o budúcej kúpnej zmluve vyplýva zámer žalobcu ako kontrolovaného nadobudnúť vlastnícke právo k nájomnému bytovému domu ešte pred začatím samotnej výstavby nájomného bytového domu, čo podľa neho nemá oporu v predloženej dokumentácii. Žalobca mal za to, že pri nadobudnutí existujúcich nehnuteľností výnimku z aplikácie zákona o verejnom obstarávaní použil oprávnene. V čase kúpy nadobúdal existujúce byty a uvedenú skutočnosť nijakým spôsobom nespochybňujú ani uznesenia mestského zastupiteľstva žalobcu uvádzané žalovaným v napadnutom rozhodnutí. Obdobne nič na skutočnosti, že žalobca nadobúdal kúpou existujúcu nehnuteľnosť, nemení ani predchádzajúci prevod časti pozemku, resp. parcely, na ktorú poukazuje žalovaný, ktorý inak odignoroval skutočnosť, že žalobca nedisponoval ani vlastníctvom pozemkov, na ktorých by vo vlastnej réžii budoval nájomné byty. 15. Žalobca uviedol, že v prípade rozhodnutia Krajského súdu v Bratislave v obdobnej veci kúpy bytov resp. nájomných bytových domov, ktorých kombináciu zmlúv uzavrelo Mesto Šaľa, nejde o totožnú situáciu ako v jeho prípade, pretože žalobca neuzatváral nájomnú zmluvu na pozemky, takou výmerou pozemkov žalobca vôbec nedisponoval, na ktorých by mohol realizovať výstavbu bytov. Tiež sa nestotožnil so závermi súdov v žalovaným uvedených veciach ani s rozhodnutiami Súdneho dvora Európskej únie, pretože účelom komplexu uzatvorených zmlúv nikdy neboli stavebné práce spočívajúce v obstarávaní výstavby nájomných bytov. Nielenže nadobúdanie nehnuteľností je vyňaté z pôsobnosti smernice (smernice 2004/18/EÚ ako aj novej smernice Európskeho parlamentu a rady 2014/24/ EÚ o verejnom obstarávaní), ale podľa čl. 4 písm. a) citovanej smernice sa smernica uplatňuje na obstarávania, ktorých predpokladaná hodnota bez dane z pridanej hodnoty sa rovná alebo je vyššia ako finančný limit 5 186 000 € pre verejné zákazky na uskutočnenie stavebných prác, pričom uvedený finančný limit kúpna cena za nadobudnutie bytov žalobcom nedosahovala. Rozsudky SD EÚ nepovažoval za aplikovateľné na predmetný prípad. Žalobca poukázal na rozhodnutie vo veci SD EÚ C-451/08, kde sa jednalo o kombináciu kúpnej zmluvy na pozemok medzi spolkovým úradom ako predávajúcim a spoločnosťou s cieľom následnej realizácie projektu zadaním prác. 16. Žalobca je presvedčený, že postupoval zákonným spôsobom tak, ako množstvo samosprávnych celkov na území SR. Postup žalovaného súvisiaci so správnym trestaním je v danej veci nesprávny a nezákonný. Žalobca je presvedčený, že v danom prípade zlyhala právna istota, pretože zákonnú normu vykladá žalovaný v rozpore s jej znením, resp. nad rámec zákonných ustanovení. Keďže nadobudnutie nehnuteľností požíva výnimku zo zákona o verejnom obstarávaní, žalovaný ani nemôže od žalobcu vyžadovať dodržiavanie postupov stanovených zákonom o verejnom obstarávaní. Žaloba mal za to, že v danom prípade žalovaný svoje oprávnenia svojvoľne rozširuje, podáva interpretáciu a výklad zákona nad rámec znenia príslušnej zákonnej normy, ktorá jednoznačne a konkrétne bez ďalších dovetkov uvádza, že sa nevzťahuje na nadobúdanie existujúcich nehnuteľností, ani na nájom nehnuteľností. III. Vyjadrenia žalovaného a žalobcu, ďalší priebeh súdneho konania 17. Žalovaný vo svojom písomnom vyjadrení k žalobe zo dňa 17.03.2021 uviedol, že argumentáciu žalobcu považuje za účelovú a neodôvodnenú, zotrval na svojich záveroch v napadnutom rozhodnutí a žalobu navrhol zamietnuť. Zdôraznil, že predmetné zmluvy je potrebné posúdiť ako komplex (kombináciu) zmluvných vzťahov, ktoré boli uzavreté s jednotiacim účelom, k dosiahnutiu ktorého boli predmetné zmluvy kontrahované, pričom týmto účelom bolo zabezpečenie výstavby obecných nájomných bytov v zmysle požiadaviek a potrieb žalobcu. Uvedená potreba posúdenia komplexnosti zmluvných vzťahov predstavuje aj ustálený právny názor Krajského súdu v Bratislave (sp. zn. 2S/92/2018, 6S/142/2019). Žalovaný poukázal na § 140 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, v zmysle ktorého je ústredným orgánom štátnej správy pre verejné obstarávanie, a on je teda jedinou autoritou oprávnenou hodnotiť, či postup zvolený zmluvnými stranami je alebo nie je v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní (s výnimkou činnosti súdov SR), preto závery Štátneho fondu rozvoja bývania, Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky, či Okresného úradu, katastrálny odbor, ktoré mali podľa slov žalobcu posudzovať predmetné zmluvy, sú pre dané súdne konanie irelevantné. Napokon uviedol, že problematike nesprávnej aplikácie výnimky, ktorej zákonné použitie je podmienené
existenciou nehnuteľnosti, ktorú verejný obstarávateľ nadobúda alebo najíma, sa žalovaný v rámci svojej metodickej činnosti venuje minimálne od roku 2006, od kedy systematicky upozorňuje verejných obstarávateľov na to, že určité typy konaní môžu viesť k obchádzaniu, a tým aj k porušovaniu zákona o verejnom obstarávaní. 18. V replike zo dňa 30.03.2021 žalobca uviedol, že uzavreté zmluvné vzťahy smerovali k nadobudnutiu bytov kúpnou zmluvou do vlastníctva mesta a nešlo o obstarávanie zákazky na práce, ktoré žalobca nikdy nerealizoval, nikdy sa na nich nepodieľal, nikdy z verejných prostriedkov na obstaranie prác nevynaložil finančné zdroje. Postupoval presne v súlade so zákonom o ŠFRB a zákonom č. 443/2010 Z. z. Žalobca poukazoval na zákon, ktorý platí a vyžaduje istý postup, ktorý pri kúpe a nadobudnutí bytov len dodržal, pričom za jeho dodržanie má byť trestaný. Zdôraznil, že kupoval existujúce nehnuteľnosti, čo predstavuje výnimku a nespadá pod zákon o verejnom obstarávaní. 19. Žalovaný v duplike zo dňa 07.05.2021 zotrval na svojej predošlej argumentácii a uviedol, že nie je pravdivé tvrdenie žalobcu, že obec sa iba oboznámila s investičným zámerom a vydala kladné stanovisko, pretože mestské zastupiteľstvo žalobcu už v septembri 2014 (zo Zápisnice z 10. riadneho zasadnutia Mestského zastupiteľstva žalobcu zo dňa 25.09.2014) prerokovalo investičný zámer spoločnosti D.M.V. s. r. o. na výstavbu nájomných bytov, schválilo ich výstavbu a uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve na následné odkúpenie týchto nájomných bytov žalobcom. Poukázal na to, že žalobca žiadnym spôsobom nespochybnil tvrdenia žalovaného, ktoré sú riadne odôvodnené a podložené dokumentmi samotného žalobcu. Namietal, že žalobca argumentuje iba v teoretickej rovine, bez akýchkoľvek konkrétnych dôkazov, ktoré by potvrdili jeho tvrdenia. IV. Relevantná právna úprava 20. Podľa prechodného ustanovenia § 493e SSP, „Konania začaté a neskončené do 30. júna 2023 sa dokončia podľa tohto zákona v znení účinnom do 30. júna 2023; ustanovenie § 493f tým nie je dotknuté.“ 21. Podľa § 119 prvá veta SSP, „Správny súd vychádza zo skutkového stavu zisteného orgánom verejnej správy, ak tento zákon neustanovuje inak.“ 22. Podľa § 134 ods. 1 SSP, „Správny súd je viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby, ak nie je ďalej ustanovené inak.“ 23. Podľa § 135 ods. 1 SSP v znení účinnom do 30.06.2023, „Na rozhodnutie správneho súdu je rozhodujúci stav v čase právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo v čase vydania opatrenia orgánu verejnej správy.“ 24. Podľa § 190 SSP, „Ak správny súd po preskúmaní rozhodnutia alebo opatrenia žalovaného dospeje k záveru, že žaloba nie je dôvodná, rozsudkom ju zamietne.“ 25. Podľa § 1 ods. 2 psím. c) zákona o verejnom obstarávaní, „Tento zákon sa nevzťahuje na c) nadobúdanie existujúcich stavieb alebo nájom existujúcich stavieb a iných nehnuteľností alebo nadobúdanie práv k nim akýmkoľvek spôsobom financovania.“ 26. Podľa § 3 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, „Zákazka na účely tohto zákona je odplatná zmluva uzavretá medzi jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi alebo obstarávateľmi na jednej strane a jedným alebo viacerými úspešnými uchádzačmi na strane druhej, ktorej predmetom je dodanie tovaru, uskutočnenie stavebných prác alebo poskytnutie služby.“ 27. Podľa § 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, „Zákazka na uskutočnenie stavebných prác na účely tohto zákona je zákazka, ktorej predmetom je a) uskutočnenie stavebných prác alebo vypracovanie projektovej dokumentácie a uskutočnenie stavebných prác súvisiacich s niektorou z činností uvedených v oddiele 45 slovníka obstarávania, b) uskutočnenie stavby alebo vypracovanie projektovej dokumentácie a uskutočnenie stavby alebo c) uskutočnenie stavby akýmkoľvek spôsobom podľa požiadaviek, ktoré určil verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ, ktorý má rozhodujúci vplyv na druh stavby alebo projekt stavby.“
28. Podľa § 10 ods. 1 a ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní, „(1) Verejný obstarávateľ a obstarávateľ sú povinní pri zadávaní zákaziek, koncesií a pri súťaži návrhov postupovať podľa tohto zákona. (2) Verejný obstarávateľ a obstarávateľ musia dodržať princíp rovnakého zaobchádzania, princíp nediskriminácie hospodárskych subjektov, princíp transparentnosti, princíp proporcionality a princíp hospodárnosti a efektívnosti.“ V. Právne posúdenie veci správnym súdom 29. Na základe § 3 ods. 1, ods. 3 zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov začal od 1. júna 2023 činnosť Správny súd v Bratislave a súčasne výkon súdnictva prešiel z Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Nitre a Krajského súdu v Trnave na Správny súd v Bratislave vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. júna 2023 daná právomoc správnych súdov. Predmetná vec bola preto zo zákonných dôvodov podľa predchádzajúcej vety dňa 6. júna 2023 náhodným výberom pridelená na prejednanie a rozhodnutie do senátu 1S Správneho súdu v Bratislave (ďalej len „súd“, príp. „správny súd“) a následne v súlade s rozvrhom práce na rok 2024 v znení dodatkov č. 1, č. 2, č. 3 a č. 4 účinného od 21.05.2024 náhodným výberom pridelená na prejednanie a rozhodnutie do senátu 8S správneho súdu. 30. Nakoľko správna žaloba bola podaná dňa 29.12.2020, t. j. konanie bolo začaté a neskončené do 30.06.2023, správny súd s odkazom na § 493e SSP v platnom znení v tomto súdnom konaní postupuje a rozhoduje podľa SSP v znení účinnom do 30.06.2023. Správny súd ako súd príslušný na konanie, po vyhodnotení, že správna žaloba je prípustná, bola podaná včas (§ 181 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 178 ods. 1 SSP), zastúpenou advokátom (§ 49 ods. 1 SSP), obsahovala zákonom stanovené náležitosti (§ 57, § 182 SSP), po oboznámení sa s obsahom spisového materiálu a administratívneho spisu, preskúmal v medziach žalobného návrhu a podstatných žalobných bodov (§ 134 ods. 1 SSP) napadnuté rozhodnutie, ako aj postup predchádzajúci jeho vydaniu, vychádzajúc zo stavu existujúceho v čase právoplatnosti rozhodnutia (§ 135 ods. 1 SSP) a zo skutkového stavu zisteného orgánom verejnej správy (§ 119 SSP), za splnenia procesných podmienok vec prejednal bez nariadenia pojednávania (§ 107 ods. 2 v spojení s § 137 ods. 4 SSP), a po preskúmaní veci dospel k záveru, že žaloba je nedôvodná. 31. Predmetom konania pred správnym súdom bolo preveriť zákonnosť napadnutého rozhodnutia žalovaného, ako aj postup predchádzajúci jeho vydaniu, a to v medziach žalobných bodov, v rámci ktorých žalobca primárne napádal nesprávnu aplikáciu § 3 ods. 3 v nadväznosti na § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní upravujúci výnimku z postupu podľa tohto zákona, namietal tiež, že v jeho prípade išlo o nadobúdanie existujúcich stavieb, nie o zadanie stavebných prác, že žalovaný skúmal zmluvné vzťahy nad rámec zákona, pretože žalobca postupoval plne v súlade so zákonom o ŠFRB, ako aj že sa nestotožňuje so žalovaným prezentovanými rozhodnutiami slovenských súdov a SD EÚ a tieto nie sú na danú vec aplikovateľné. Medzi účastníkmi bola teda spornou otázka, či hlavným predmetom uzatvorených zmlúv bolo uskutočnenie stavebných prác (výstavba nehnuteľnosti). Od vyriešenia tejto otázky potom závisí aj ďalšie posúdenie veci, teda či žalobca mohol aplikovať výnimku z postupov verejného obstarávania v zmysle § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní. 32. Hoci žiadny z účastníkov konania nenamietal neprípustnosť správnej žaloby, správny súd podľa § 97 SSP kedykoľvek počas konania skúma splnenie procesných podmienok konania, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť, medzi ktoré patrí aj prípustnosť správnej žaloby, a teda či napadnuté rozhodnutie podlieha prieskumu v správnom súdnictve v zmysle § 3 SSP, resp. nie je z neho vylúčené podľa § 7 SSP. Napriek tomu, že predmetom prieskumu je v tomto konaní napadnuté rozhodnutie týkajúce sa „len“ konštatovania o porušení dvoch ustanovení zákona o verejnom obstarávaní, a nie rozhodnutie o uložení pokuty, ergo na prvý pohľad z toho nemusí byť zrejmý priamy zásah do subjektívnych práv účastníka konania, správny súd považuje v tomto prípade za rozhodujúce osobitné ustanovenie § 178 ods. 4 zákona o verejnom obstarávaní, uvedené aj v poučení napadnutého rozhodnutia, ktoré jednoznačne zakladá právomoc správneho súdu na súdny prieskum takéhoto rozhodnutia o odvolaní. Uvedené potvrdzujú aj závery z uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Sfk/23/2022 zo dňa 22.07.2022, že pre otázku prípustnosti správnej žaloby v takomto prípade je kľúčové osobitné zákonné ustanovenie o prípustnosti súdneho prieskumu takého rozhodnutia, ktoré bolo v rozhodnom čase platné a účinné, nie otázka miery alebo záväznosti (konečnosti) dopadu správneho aktu na právne postavenie účastníka konania. Z uvedených dôvodov
považoval súd správnu žalobu za prípustnú a preto pristúpil k meritórnemu prieskumu napadnutého rozhodnutia v rozsahu žalobcom uplatnených žalobných bodov. 33. Správny súd vyhodnotil námietky žalobcu ohľadom neporušenia § 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní v nadväznosti na § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní a o nadobúdaní už existujúcich nehnuteľností ako nedôvodné a nepreukázané. Závery žalovaného boli v tomto smere podrobne podložené skutkovými zisteniami týkajúcimi sa preskúmavaných úkonov žalobcu, naproti čomu žalobca svoje tvrdenia ničím nepreukazoval, všetky závery žalovaného „len“ negoval. 34. Žalovaný svoje závery staval na viacerých v administratívnom konaní preukázaných skutočnostiach, a to že už zo Zápisnice z 10. riadneho zasadnutia Mestského zastupiteľstva žalobcu z 25.09.2014, bolo zrejmé, že už v septembri 2014, mestské zastupiteľstvo žalobcu prerokovalo investičný zámer spoločnosti D.M.V. s.r.o. na výstavbu nájomných bytov, schválilo ich výstavbu a uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve na následné odkúpenie týchto nájomných bytov žalobcom. Ďalej, že výsledkom žalobcom vyhlásenej verejnej obchodnej súťaže (publikovanej v regionálnej tlači) bolo uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve, pričom už v tejto zmluve bola vymedzená aj špecifikácia celkového požadovaného počtu bytov v bytovom dome, celková podlahová plocha všetkých bytov, ako aj priemerná podlahová plocha bytov, pričom už z tejto zmluvy vyplýva, že uchádzač disponoval stavebným povolením vydaným žalobcom na výstavbu bytového domu od žalobcu od 17.01.2017. Poukázal napr. aj na to, že tri dni pred uzavretím zmluvy o budúcej kúpnej zmluve bola medzi zmluvnými stranami uzavretá aj Nájomná zmluva č. 2/2018 za účelom vybudovania dažďovej kanalizácie, na základe ktorej žalobca ako prenajímateľ prenajal niekoľko parciel uchádzačovi ako nájomcovi, pričom z vyhlásenia verejnej obchodnej súťaže malo vyplývať, že uchádzač mal v čase predkladania ponuky do verejnej obchodnej súťaže disponovať vlastnými pozemkami, na ktorých mienil realizovať výstavbu a žalobca rátal s ich odkúpením. Žalovaný tak po komplexnom vyhodnotení uzatvorených zmluvných vzťahov, obsahu predmetných zmlúv a postupných krokov žalobcu dospel k skutkovo aj právne udržateľným záverom, že žalobca uzatvoril všetky predmetné zmluvné vzťahy s jasným zámerom odkúpiť nájomné byty od spoločnosti D.M.V. s.r.o. (ako budúceho predávajúceho), a to podľa jeho inštrukcií a požiadaviek (ako budúceho kupujúceho), čím žalobca de facto zadal zákazku v zmysle § 3 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, konkrétne zákazku na uskutočnenie stavebných prác v zmysle § 3 ods. 3 tohto zákona (zákazku na stavebné práce na zhotovenie stavby, ktorá v čase uzavretia zmluvy o budúcej kúpnej zmluve neexistovala). 35. Významnou je v tomto smere aj judikatúra súdov Slovenskej republiky, ako aj Súdneho dvora Európskej únie, ktorá závery žalovaného v plnej miere potvrdzuje, resp. jeho závery z nich vychádzajú. Správny súd dáva do pozornosti, že obidva žalovaným zmieňované rozsudky Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 6S/142/2019 z 27.08.2020 a sp. zn. 2S/92/2018 z 11.03.2020 boli medzičasom potvrdené Najvyšším správnym súdom Slovenskej republiky, a to rozsudkom sp. zn. 6Asan/22/2020 z 30.11.2022, v ktorom kasačný súd uviedol, že zákazka spočívajúca v nadobudnutí neexistujúcej nehnuteľnosti podľa požiadaviek verejného obstarávateľa nie je predmetom výnimky podľa § 1 ods. 2 písm. m) zákona č. 25/2006 Z. z. V prípadoch keď ide o nehnuteľnosť, ktorá má vzniknúť v budúcnosti, a to obzvlášť na základe požiadaviek verejného obstarávateľa, je zrejmé, že prevažujúcim faktorom je uskutočnenie stavebných prác, kde súťaž je možné zabezpečiť. Rovnako v rozsudku sp. zn. 10Asan/17/2020 z 14.12.2022 kasačný súd vyslovil, že zmluvy uzatvorené žalobcom nie je možné posudzovať izolovane, ako aj, že je relevantné aj to, že v čase podpisu zmluvy o budúcej kúpnej zmluve nehnuteľnosť s jej požadovanými charakteristickými znakmi (bytovými jednotkami) neexistovala. Ďalej konštatoval záver, že z postupu žalobcu a z obsahu jednotlivých zmlúv, vrátane uznesenia mestského zastupiteľstva je zrejmý jeho úmysel zrekonštruovať budovu bývalých jaslí a jeho záujem o výkon stavebných prác, a svojím postupom sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu alebo koncesnú zmluvu spôsobom alebo postupom ustanoveným zákonom č. 25/2006 Z. z. Uvedené závery kasačného súdu a aj krajského súdu sú aplikovateľné aj na predmetnú vec a to aj napriek tomu, že v skutkových okolnostiach sú isté drobné odlišnosti, skutkovo aj právne sa však týkajú tej istej otázky a rovnakých ustanovení zákona (či už v staršom alebo novšom zákone o verejnom obstarávaní) a žalobca neuviedol žiadne také skutočnosti, ktoré by ich použitie pre daný prípad vylučovali. 36. Rovnaké závery vyplývajú aj z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie v skutkovo obdobných veciach, a to C-220/05, C-536/07, aj C-213/13, v zmysle ktorých napr. kritériom pre posúdenie zmluvy na zhotovenie prác je to, že dielo musí byť zhotovené podľa požiadaviek spresnených verejným
obstarávateľom, ako aj to, že rozhodujúcou skutočnosťou je určenie hlavného predmetu zmluvy, čo bolo v uvedenom prípade zhodnotené ako výstavba nehnuteľnosti, a v takom prípade podľa SD EÚ zmluva spĺňala všetky náležitosti zákazky na uskutočnenie stavebných prác. Povšimnutiahodné sú aj metodické usmernenia žalovaného, na ktoré upozorňoval, a v rámci ktorých sa problematike nesprávnej aplikácie výnimky, ktorej zákonné použitie je podmienené existenciou nehnuteľnosti, ktorú verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ nadobúda alebo najíma, venuje minimálne od roku 2006, od kedy systematicky upozorňuje verejných obstarávateľov na to, že určité typy konaní môžu viesť k obchádzaniu, a tým aj k porušovaniu zákona o verejnom obstarávaní, z čoho vyplýva, že žalobca si mal už od prvého investičného zámeru v roku 2014 dokonca možnosť overiť, či ním zamýšľaný postup spadá pod výnimku podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní alebo nie. 37. Za danej situácie závery žalovaného o zrejmom zámere žalobcu na výstavbu nájomných bytov ešte pred začatím samotnej výstavby nájomného bytového domu, následné uzatvorenie zmluvy o budúcej kúpnej zmluve a následné odkúpenie týchto nájomných bytov žalobcom, považoval správny súd za preukázané. Súd sa stotožnil so záverom žalovaného, že žalobca neoprávnene aplikoval výnimku podľa § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, a teda zadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác bez použitia niektorého z postupov verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní, čo potvrdzuje aj rozhodovacia činnosť Krajského súdu v Bratislave, Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, judikatúra Súdneho dvora Európskej únie, ako aj metodické usmernenia žalovaného. 38. Súd teda nemohol prisvedčiť tvrdeniu žalobcu, že v čase prevodu nehnuteľnosti nadobúdal existujúce nehnuteľnosti a preto nemohol porušiť zákon o verejnom obstarávaní, pretože postup žalobcu a uzavreté zmluvné vzťahy je potrebné aj v zmysle uvedeného skúmať komplexne so zohľadnením ich priebehu - postupnosti krokov i účelu, preto žalovaný nepochybil, keď tieto skúmal. Súd sa teda rovnako nemohol stotožniť s námietkami žalobcu o irelevantnosti všetkých jednotlivých úkonov a postupov, ktoré skúmal a vyhodnocoval žalovaný (pozri bod 34. rozsudku). Práve ich skúmaním, vyhodnotením a prepojením bolo možné dospieť k (objektívnemu) záveru o zámere žalobcu, či o hlavnom predmete uzatvorených zmlúv. 39. K ďalšej námietke žalobcu o postupovaní v súlade s osobitnými zákonmi, a to zákonom o ŠFRB a zákonom č. 443/2010 Z. z. pri zabezpečovaní bytových potrieb občanov mesta, súd uvádza, že toto samo osebe nezbavuje žalobcu ako verejného obstarávateľa povinnosti dodržiavať postup podľa zákona o verejnom obstarávaní ani to nepredstavuje automaticky súlad so všetkými ostatnými zákonmi - napr. aj zákonom o verejnom obstarávaní. Schválenie úveru zo Štátneho fondu rozvoja bývania a dotácie z Ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, ako aj povolenie vkladu vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností Okresným úradom, katastrálnym odborom, predstavuje osobitný a na konanie žalovaného nenadväzujúci proces, ktorý sa svojím obsahom a podmienkami nezhoduje s postupom podľa zákona o verejnom obstarávaní. Na kontrolu dodržania zákona o verejnom obstarávaní má kompetenciu práve a jedine žalovaný v zmysle § 140 a nasl. tohto zákona, ktorý tak v rámci konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy učinil. 40. Žalobca namietal aj výšku finančného limitu pre verejné zákazky na uskutočnenie stavebných prác v zmysle smernice č. 2004/18/EÚ ako aj novej smernice Európskeho parlamentu a rady č. 2014/24/EÚ o verejnom obstarávaní, ktorú kúpna cena v danom prípade nedosahovala, a z toho dôvodu nepovažoval za aplikovateľné rozsudky SD EÚ na predmetnú vec. Súd v tejto súvislosti uvádza, že finančný limit v zmysle zákona o verejnom obstarávaní nebol medzi stranami sporný, a čo sa týka vylúčenia možnosti aplikácie judikatúry SD EÚ z dôvodu vyššieho finančného limitu stanoveného v zmysle smernice (pričom vnútroštátne predpisy môžu mať inak - prísnejšie upravené finančné limity ako smernica, nemôžu byť upravené jedine pod smernicou stanovené limity), súd má za to, že otázka finančných limitov sa v danom prípade riadi vnútroštátnou právnou úpravou, a čo sa týka výkladu posudzovania, čo spadá pod stavebné práce a čo nie, je to ďalšia samostatná otázka, ktorej posudzovanie bez ohľadu na výšku finančného limitu, je rovnaké. Preto závery z judikatúry SD EÚ týkajúce sa posudzovania zákaziek na stavebné práce sú aj v danom prípade aplikovateľné. Ak by sme však aj mali z dôvodu finančného limitu v smerniciach vylúčiť judikatúru SD EÚ, aj v podmienkach vnútroštátneho práva, judikatúry súdov Slovenskej republiky aj metodickej činnosti žalovaného je otázka posudzovania zákaziek na stavebné práce v zmysle zákona o verejnom obstarávaní jasná, a nijako by to nemenilo vyššie uvedené závery.
41. V kontexte žalobných námietok žalobca nepresvedčil správny súd o tom, že by napadnuté rozhodnutie vykazovalo nesúlad so zákonom, alebo obsahovalo niektorý z namietaným dôvodov na zrušenie rozhodnutia. Správny súd má za to, že napádané závery žalovaného sú dostatočne odôvodnené, právne udržateľné a nevybočujúce z medzí zákonných ustanovení. Súd dáva do pozornosti, že nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia. 42. Na základe vyššie uvedeného správny súd, po vykonaní súdneho prieskumu zákonnosti napadnutého rozhodnutia, ako aj postupu predchádzajúceho jeho vydaniu v medziach žalobných bodov, neprisvedčil námietkam žalobcu, že za daných skutkových okolností išlo o kúpu existujúcej stavby, ktorá by podliehala výnimke spod zákona o verejnom obstarávaní v zmysle § 1 ods. 2 písm. c), ako ani ostatným žalobným námietkam týkajúcim sa nesprávneho právneho posúdenia veci, nepreskúmateľnosti napadnutého rozhodnutia, nedostatočného zistenia skutkového stavu či jeho rozporu s administratívnym spisom, a vychádzajúc z vyššie uvedených skutočností a citovaných ustanovení zákonov, žalobu ako nedôvodnú podľa § 190 SSP zamietol. 43. O trovách konania rozhodol správny súd podľa § 168 SSP a v konaní úspešnému žalovanému trovy konania nepriznal, pretože žalovanému ako orgánu štátnej správy možno priznať voči žalobcovi právo na náhradu dôvodne vynaložených trov konania iba, ak to možno spravodlivo požadovať a iba výnimočne, pričom takéto dôvody súd nevzhliadol. 44. Tento rozsudok prijal senát Správneho súdu v Bratislave pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku je možné podať kasačnú sťažnosť v lehote 30 dní odo dňa jeho doručenia na Správny súd v Bratislave (§ 443 ods. 2 SSP v spojení s § 145 ods. 2 písm. b/ SSP). V kasačnej sťažnosti sa musí okrem všeobecných náležitostí podania podľa § 57 SSP uviesť a) označenie napadnutého rozhodnutia, b) údaj, kedy bolo napadnuté rozhodnutie sťažovateľovi doručené, c) opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 SSP sa podáva (sťažnostné body) a d) návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti (§ 445 SSP). Kasačnú sťažnosť môže podať účastník konania a osoba zúčastnená na konaní podľa § 41 ods. 2 SSP, ak bolo rozhodnuté v ich neprospech (§ 442 ods. 1 SSP). Sťažovateľ musí byť v konaní o kasačnej sťažnosti zastúpený advokátom v zmysle § 449 ods. 1 SSP. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Povinné zastúpenie advokátom v kasačnom konaní sa nevyžaduje, ak a) má sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa, alebo b) ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d) SSP, alebo c) je žalovaným Centrum právnej pomoci.