Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Najvyšší správny súd SR 2Asan/24/2018 3017200019 24. 11. 2021 Mgr. Kristína Babiaková ECLI:SK:NSSSR:2021:3017200019.1
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a zo sudkýň Mgr. Kristíny Babiakovej (sudkyňa spravodajkyňa) a JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. v právnej veci žalobcu: A. O., E. B. X. B. XXXX, I. K. - I. X, Z., proti žalovanému: Okresný úrad Trenčín, odbor opravných prostriedkov, so sídlom Trenčín, Hviezdoslavova 3, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-TN-OOP4-2016/028839-007/91/2016/Sla zo dňa 16. novembra 2016, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Trenčíne sp. zn. 11S/7/2017-38 zo dňa 10. apríla 2018, takto rozhodol: Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Trenčíne sp. zn. 11S/7/2017-38 zo dňa 10. apríla 2018 zrušuje a vec mu vracia na ďalšie konanie. odôvodnenie: O d ô v o d n e n i e: I. Priebeh administratívneho konania 1. Okresný úrad Považská Bystrica, odbor starostlivosti o životné prostredie (ďalej aj ako “prvostupňový orgán”), rozhodnutím č. OU-PB-OSŽP-2016/005846-9 zo dňa 13. júna 2016 zastavil konanie o priestupku podľa § 76 ods. 1 písm. j) zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch (ďalej len ako “zákon o priestupkoch”) z dôvodu, že navrhovateľ (t.j. žalobca) sa nedostavil na ústne pojednávanie dňa 26. mája 2016 bez náležitého ospravedlnenia alebo bez dôležitého dôvodu, hoci naň bol riadne a včas predvolaný. Navrhovateľovi uložil prvostupňový správny orgán zároveň povinnosť uhradiť štátu trovy konania vo výške 16 eur. 2. Správne konanie začalo na základe návrhu žalobcu zo dňa 21. októbra 2015 vo veci priestupku na úseku práva na prístup k informáciám podľa § 21a ods. 1 písm. a) zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v spojení s § 42a ods. 1 zákona o priestupkoch. Podľa návrhu sa obvinený A.. Ľ. O., vedúci odboru všeobecnej vnútornej správy Okresného úradu Považská Bystrica, mal ako zodpovedná povinná osoba dopustiť spáchania priestupku tým, že dňa 23. septembra 2015 poskytol neúplné informácie navrhovateľovi na žiadosť zo dňa 16. septembra 2015 evid. pod č. OU-PB-OVVS-2015/009108-I, s miestom spáchania priestupku Okresný úrad Považská Bystrica a jeho pracoviská. 3. Rozhodnutím zo dňa 29. decembra 2015 Okresný úrad Trenčín, odbor opravných prostriedkov vylúčil A.. Ľ. O., vedúceho odboru všeobecnej vnútornej správy z konania o priestupku č. OU-PBOVVS-2015/010178 z dôvodu jeho zaujatosti.
4. Žalobca v podaní zo dňa 05. februára 2016 namietal aj zaujatosť všetkých podriadených zamestnancov A.. Ľ. O.. 5. Okresný úrad Trenčín, odbor opravných prostriedkov následne listom zo dňa 16. marca 2016 uviedol, že nie je možné vylúčiť z konania celý správny orgán, proti ktorému smeruje námietka zaujatosti a prednosta Okresného úradu Považská Bystrica je kompetentný určiť, ktorý odbor okresného úradu bude následne vo veci konať a rozhodovať. 6. Dňa 18. apríla 2016 prednosta Okresného úradu Považská Bystrica prejednaním priestupkov poveril odbor starostlivosti o životné prostredie Okresného úradu Považská Bystrica, ktorý predvolaním zo dňa 02. mája 2016 predvolal žalobcu na prejednanie vyššie uvedeného priestupku na úseku na práva k informáciám. 7. Žalobca v podaní zo dňa 21. mája 2016 oznámil Okresnému úradu Považská Bystrica, odbor starostlivosti o životné prostredie, že na prejednanie bol nepríslušným orgánom - prednostom Okresného úradu určený vecne nepríslušný odbor životného prostredia Okresného úradu Považská Bystrica. Prejednaním priestupku nepríslušným orgánom nevznikajú právne účinky, a preto zotrval na prejednaní veci príslušným orgánom. Vzhľadom na uvedené skutočnosti oznámil, že nekvalifikovaného prejednania sa nezúčastní. 8. Dňa 26. mája 2016 sa pred Okresným úradom Považská Bystrica, odbor starostlivosti o životné prostredie, konalo ústne pojednávanie vo vyššie uvedenej veci poskytnutia neúplných informácií, ktorého sa žalobca nezúčastnil. 9. Proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu podal žalobca odvolanie v ktorom namietal, že na prejednanie priestupku ho predvolal nepríslušný orgán. Poukázal na skutočnosť že dňa 26. mája 2016 doručil vecne nepríslušnému orgánu podanie, v ktorom uviedol dôležité dôvody nedostavenia sa na nariadené ústne pojednávanie, ktorým bola skutočnosť, že odbor starostlivosti o životné prostredie je vecne nepríslušný. 10. Žalovaný rozhodnutím č. OU-TN-OOP4-2016/028839-007/91/2016/Sla zo dňa 16. novembra 2016 (ďalej ako “rozhodnutie žalovaného” alebo “napadnuté rozhodnutie”) odvolanie zamietol a potvrdil prvostupňové rozhodnutie. 11. Žalovaný sa v napádanom rozhodnutí stotožnil so záverom, že prvostupňový správny orgán nemohol pokladať dôvod neprítomnosti uvádzaný v písomnom vyjadrení navrhovateľa za náležité ospravedlnenie, keďže navrhovateľ nebol subjektom oprávneným rozhodovaním o príslušnosti prvostupňového správneho orgánu. ,,Náležité ospravedlnenie" a ,,dôležitý dôvod" sú vyjadrené tzv. právne neurčitými pojmami a naplnenie ich obsahu patrí do úvahy správneho orgánu, ktorý predmetný priestupok prejednáva. Procesné práva navrhovateľa neboli postupom prvostupňového správneho orgánu porušené, keďže navrhovateľovi bola predvolaním daná reálna možnosť, aby sa k veci vyjadril, prípadne navrhol doplnenie podkladu rozhodnutia, ale navrhovateľ túto možnosť nevyužil. II. Priebeh konania pred správnym súdom a jeho rozhodnutie 12. Žalobca podal proti rozhodnutiu žalovaného žalobu, v ktorej namietal že vo veci rozhodol v prvom stupni vecne nepríslušný správny orgán, čo zakladá nesprávny úradný postup žalovaného. Poukázal na to, že návrh na začatie konania o priestupku doručil vecne a miestne príslušnému orgánu, ktorý sa zhodoval s povinnou osobou, a teda bolo nevyhnutné uplatniť námietku zaujatosti voči A.. O., ktorý bol aj obvineným v priestupkovom konaní. Nadriadený orgán A.. Ľ. O.Q. z konania a rozhodovania pre zaujatosť vylúčil a napriek tomu bola vec vrátená na Okresný úrad Považská Bystrica. Postup tak bol nezákonný a smeroval k zmareniu práva navrhovateľa priestupku na prejednanie veci zákonným spôsobom, pretože na Okresnom úrade Považská Bystrica objektívne boli vylúčení aj podriadení vedúceho odboru všeobecnej vnútornej správy, A.. Ľ. O.. Prednosta Okresného úradu Považská
Bystrica určil na prejednanie uvedeného priestupku odbor starostlivosti o životné prostredie, teda orgán vecne nepríslušný, to zn. orgán nezákonný. Nezákonný, vecne nepríslušný orgán predvolal žalobcu za účelom prejedania priestupku, čo žalobca namietal a domáhal sa určenia vecne príslušného orgánu. Žalovaný ako odvolací orgán svojím arbitrárnym a nezákonným rozhodnutím potvrdil nezákonné rozhodnutie vecne nepríslušného správneho orgánu v prvom stupni. Žalobcovi bola podľa jeho názoru aj nezákonne uložená povinnosť uhradiť trovy konania, pričom týmto konaním ho správne orgány ukrátili na základných právach garantovaných v čl. 46 Ústavy SR s cieľom aj finančne ho poškodiť. Žalobca považoval rozhodnutie žalovaného zároveň za nepreskúmateľné, keď žalovaný skutkový stav vôbec neuviedol ani ho neanalyzoval a žalovaný ani nepreukázal, že skúmal spisový materiál, návrh a zápisnicu. 13. Žalovaný vo vyjadrení k žalobe uviedol, že žalobca, ktorý je účastníkom priestupkového konania na úseku práva na prístup k informáciám, nie je osobou oprávnenou na podanie žaloby o preskúmanie rozhodnutia o priestupku, pretože rozhodnutie o priestupku inej osoby nespôsobuje ukrátenie na právach v jeho právnej sfére a ani zmenu jeho právneho postavenia. Túto skutočnosť uviedol aj Najvyšší súd Slovenskej republiky, napr. v uznesení sp. zn. 6Sži/18/2013 zo dňa 24. septembra 2014, ako aj v uznesení sp. zn. 3 Sži 10/2009 zo dňa 21. apríla2010. K tvrdeniam uvádzaným v žalobe uviedol, že žalobca na žiadnych svojich právach ukrátený nebol, rozhodovalo sa o právach a povinnostiach obvineného z priestupku. Skutočnosť, že vo veci ako prvostupňový správny orgán rozhodoval Okresný úrad Považská Bystrica, odbor starostlivosti o životné prostredie, bola odôvodnená tým, že žalobca uplatnil námietku zaujatosti voči vedúcemu odboru všeobecnej vnútornej správy Okresného úradu Považská Bystrica, ktorý mal vec prejednávať a zároveň bol aj obvineným, a preto boli vo veci vylúčení aj jemu podriadení zamestnanci, pričom prednosta Okresného úradu Považská Bystrica určil iný odbor, ktorý mal vec prejednať a rozhodnúť. K domnelému zmareniu prístupu k informáciám, ako to tvrdil žalobca, v tomto konaní nedošlo, išlo o konanie o priestupku, nie o konanie vo veci žiadosti o sprístupnenie informácie. Marenie a prieťahy v konaní, na ktoré poukazoval žalobca, zistené neboli, vo veci bolo riadne a včas stanovené ústne pojednávanie, na ktoré žalobca neprišiel, a tak bolo konanie zastavené, keďže bol na túto skutočnosť vopred upozornený. Na základe vyššie uvedeného dôvodu nedostatku aktívnej procesnej legitimácie žalobcu navrhol, aby súd zastavil konanie a nepriznal trovy konania žiadnej zo strán. 14. Žalobca reagoval na vyjadrenie žalovaného podaním zo dňa 27. júna 2017, v ktorom zotrval na názoroch vyjadrených v žalobe a žiadal priznať náhradu trov konania. 15. Krajský súd v Trenčíne (ďalej aj ako “správny súd”) rozsudkom sp. zn. 11S /7/2017-38 zo dňa 10. apríla 2018 zrušil rozhodnutie žalovaného a vec mu vrátil na ďalšie konanie a rozhodnutie. Žalobcovi priznal nárok na úplnú náhradu trov konania. 16. Správny súd v prvom rade posudzoval, či bol daný dôvod na zastavenie konania o priestupku na úseku práva k informáciám. Vyslovil záver, že prípadné konanie a rozhodovanie vecne nepríslušného správneho orgánu, resp. jeho útvaru, spôsobuje závažné následky v podobe vadnosti, či nulity daného aktu. Priznal, že posúdenie, čo možno a nemožno považovať za ,,náležité ospravedlnenie“, resp. ,,dôležitý dôvod“ neprítomnosti účastníka na pojednávaní, je ponechané na úvahe správneho orgánu, no podľa krajského súdu prípadnú vecnú nepríslušnosť správneho orgánu na konanie a rozhodovanie možno jednoznačne subsumovať pod uvedené pojmy, odôvodňujúce neprítomnosť účastníka konania na pojednávaní pred správnym orgánom. Nemožno sa preto podľa neho stotožniť s konštatovaním žalovaného v napadnutom rozhodnutí, že procesné práva žalobcu neboli postupom prvostupňového správneho orgánu porušené. V prípade, ak by v danej veci ako správny orgán I. stupňa skutočne rozhodol vecne nepríslušný orgán tak, ako to uvádza žalobca, došlo by k reálnemu zásahu a porušeniu jeho práv a právom chránených záujmov. 17. Tiež poukázal na to, že žalovaný sa v napadnutom rozhodnutí s námietkami žalobcu, že v danom prípade vecná nepríslušnosť správneho orgánu I. stupňa predstavuje dôležitý dôvod jeho neprítomnosti na pojednávaní, žiadnym relevantným spôsobom nevysporiadal.
18. Pokiaľ ide o rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sži/18/2013 zo dňa 24. septembra 2014, na ktoré poukázal žalovaný, krajský súd zastáva názor, že toto nie je možné na danú vec aplikovať. V prípade, ktorý posudzoval najvyšší súd, bolo konanie o priestupku zastavené z dôvodu, že skutok, o ktorom sa konalo, nie je priestupkom. Vo veci, ktorá je predmetom tohto konania, však konanie o priestupku bolo zastavené z iného dôvodu - pre neúčasť žalobcu na pojednávaní pred správnym orgánom po tom, čo správne orgány dospeli k záveru, že žalobca sa náležite neospravedlnil a nešlo ani o dôležitý dôvod neúčasti. Posúdenie dôvodu zastavenia konania o priestupku, ako aj postupu správnych orgánov, ktorý predchádzal vydaniu tohto rozhodnutia, však podľa krajského súdu môže zásadným spôsobom zasiahnuť do procesných práv žalobcu, keďže prípadná vecná nepríslušnosť správneho orgánu I. stupňa namietaná žalobcom je takou námietkou, ktorá má vplyv na celé ďalšie konanie a v správnom konaní musí byť prednostne vyriešená. 19. V súvislosti s dôvodom vecnej (ne)príslušnosti správneho orgánu I. stupňa - Okresného úradu Považská Bystrica, odbor starostlivosti o životné prostredie, považoval správny súd za správny názor vedúcej odboru opravných prostriedkov Okresného úradu Trenčín, že nemôže byť vylúčený celý správny orgán, proti ktorému smeruje námietka zaujatosti. Ale poukázal na to, že môžu byť vylúčení všetci zamestnanci odboru a až v tom prípade nastáva situácia, že prednosta určí vo veci iný odbor na konanie. V danej veci ale doposiaľ bol vylúčený iba jeden zamestnanec, o (ne)zaujatosti ostatných zamestnancov napriek vznesenej námietke žalobcu rozhodnuté nebolo a aj napriek tejto skutočnosti prednosta Okresného úradu Trenčín určil na konanie a rozhodnutie iný odbor, ako pôvodne začal vo veci konať. 20. Žalovaný podľa súdu relevantným spôsobom nezdôvodnil, na základe akých skutkových okolností a na základe akých ustanovení vo veci ako správny orgán I. stupňa namiesto odboru vnútornej správy koná iný odbor - odbor starostlivosti o životné prostredie. Nedal odpoveď na otázku, či v rámci konania o námietkach zaujatosti bol dodržaný zákonný postup a či v konečnom dôsledku správny orgán I. stupňa, ktorý vydal prvostupňové rozhodnutie, bol vecne príslušným správnym orgánom. Ide o rozhodujúce skutočnosti, majúce vplyv na priebeh celého konania a prípadným porušením ustanovení o vecnej príslušnosti správneho orgánu I. stupňa, ako už bolo spomenuté vyššie, by mohlo dôjsť k porušeniu práv žalobcu, ktorý v danom prípade bol navrhovateľom na základe ním podaného návrhu na začatie priestupkového konania. III. Kasačná sťažnosť a priebeh konania na kasačnom súde 21. Proti napádanému rozsudku správneho súdu podal žalovaný - sťažovateľ kasačnú sťažnosť z dôvodov uvedených v § 440 ods. 1 písm. b), g) a h) SSP. 22. Poukázal na to, že žalobca nemal procesnú subjektivitu v konaní pred správnym súdom, keďže žalobca bol v priestupkovom konaní na úseku práva na prístup k informáciám navrhovateľom a podľa ustálenej judikatúry nie je osobou, ktorá je oprávnená podať žalobu, keďže rozhodnutie o priestupku inej osoby nespôsobuje ukrátenie na jeho právach ani zmenu jeho právneho postavenia. Odkázal na rozhodnutia Najvyššieho súdu SR sp. Z. 6 Sži/18/2013 a 3 Sži/10/2009 a poukázal tým tiež na odklon od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu. 23. Tiež uviedol, že správny súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, keď podľa neho rozhodoval nepríslušný správny orgán. Podľa žalovaného z právnej teórie vyplýva, ak je z konania vylúčený vedúci správneho orgánu, automaticky sú z konania vylúčení zamestnanci jemu priamo pracovne podriadení, a preto bol prednostom poverený na prejednanie iný odbor. Tiež poukázal na to, že správny súd v obdobnej veci 11S/172/2016 odmietol žalobu žalobcu, kde súd žiadnym spôsobom nenamietal postup, keď po vylúčení vedúceho zamestnanca, neboli podriadení zamestnanci vylúčení samostatnými rozhodnutiami, ale vec bola priamo pridelená inému odboru. 24. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril žalobca. Ten považuje napádaný rozsudok za obsahovo správny a žiadal kasačnú sťažnosť zamietnuť. Uviedol, že procesná subjektivita mu vyplýva zo zákona CSP a
ústavy, pretože bol ukrátený na svojich základných právach. Poukazoval na to, že žalovaný ignoroval “dôležitý dôvod”, pre ktorý sa nemohol zúčastniť ústneho pojednávania. Podľa neho vylúčenie vedúceho príslušného odboru nie je zákonným dôvodom, aby sa rozhodovanie svojvoľne a nezákonne prenieslo na iný odbor. Vecná príslušnosť orgánu podľa právnej teórie zakladá dôvody na opravné prostriedky, vrátane súdneho prieskumu. Tiež sa bližšie vyjadril k rozhodnutiu 11S/172/2016, na ktoré odkázal žalovaný, keď podľa neho v spomínanom konaní vôbec nedošlo k posudzovaniu rovnakých skutočností a tieto veci vychádzajú z iných základov problematiky a týkajú sa iných skutkových okolností. IV. Posúdenie kasačného súdu 25. V priebehu kasačného konania, dňa 1. januára 2021, nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky). K 1. augustu 2021 prevzal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú agendu správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v správnom súdnictve, vrátane prerokúvanej veci (čl. 154g ods. 4, 5 a 6 Ústavy v spojení s § 101e ods. 1 a 2 a § 8a ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). V súlade s rozvrhom práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2021 bola prerokúvaná vec pridelená náhodným výberom na rozhodnutie senátu 3S a je v kasačnom konaní vedená pod pôvodnou spisovou značkou. 26. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť sťažovateľa bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu v medziach sťažnostných bodov uplatnených sťažovateľom (§ 453 ods. 2 SSP) spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 27. Kasačný súd bol sťažovateľom v kasačnej sťažnosti vyzvaný, aby v prvom rade v kasačnom konaní posúdil otázku aktívnej legitimácie žalobcu - navrhovateľa priestupku na podanie správnej žaloby v predmetnej veci, a v druhom rade aj zákonnosť napádaného rozhodnutia žalovaného z hľadiska naplnenia dôvodov na zastavenie konania. IV.A K otázke aktívnej legitimácie žalobcu 28. Podľa § 177 ods. 1 SSP správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. Podľa § 177 ods. 2 SSP ochrany iných ako subjektívnych práv sa môže domáhať len prokurátor alebo subjekt výslovne na to oprávnený zákonom. 29. V zmysle § 178 ods. 1 SSP žalobcom je fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník administratívneho konania bola rozhodnutím orgánu verejnej správy alebo opatrením orgánu verejnej správy ukrátená na svojich právach alebo právom chránených záujmoch. 30. Správne súdnictvo slúži teda predovšetkým na ochranu tých osôb, ktoré sa cítia rozhodnutím alebo opatrením orgánu verejnej správy ukrátené na svojich právach. Na aktívnu legitimáciu na podanie žaloby o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe všeobecnej správnej žaloby teda nestačí, že žalobca bol účastníkom správneho konania, ale ako účastník správneho konania mohol byť rozhodnutím, preskúmania zákonnosti ktorého sa domáha, na svojich právach ukrátený. 31. V posudzovanej veci nie je sporné postavenie žalobcu ako účastníka priestupkového konania, ktoré navrhovateľovi priestupku jednoznačne vyplýva z § 72 zákona o priestupkoch. Spornou je otázka jeho aktívnej legitimácie na podanie žaloby z toho dôvodu, či zastavením priestupkového konania vedeného voči inej osobe došlo alebo mohlo dôjsť k ukráteniu na jeho subjektívnych právach, keďže navrhovateľ priestupku nie je osobitným zákonom ani Správnym súdnym poriadkom výslovne zmocnený na ochranu zákonnosti či verejného záujmu (§ 178 ods. 2 a 3 SSP).
32. Problematike aktívnej legitimácie navrhovateľa priestupku, ako účastníka priestupkového konania, na podanie žaloby žiadajúcej prieskum zákonnosti rozhodnutia vydaného v priestupkovom konaní sa už opakovane venoval vo svojej rozhodovacej činnosti jednak Najvyšší súd Slovenskej republiky ako aj Ústavný súd Slovenskej republiky. 33. Najvyšší správny súd SR ako súd kasačný v súvislosti s otázkou zohľadnenia rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu SR pri svojom rozhodovaní konštatuje, že odo dňa 1. augusta 2021 došlo k prechodu kompetencií zo správneho kolégia Najvyššieho súdu SR na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, a preto na účely zabezpečenia kontinuity rozhodovacej činnosti, zabezpečenia právnej istoty a legitímnych očakávaní založených aj na ustálenej rozhodovacej činnosti najvyšších súdnych autorít, je kasačný súd viazaný doterajšou rozhodovacou činnosťou správneho kolégia Najvyššieho súdu SR. 34. V rozhodnutiach Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (napr. 3Sži/1/2011, 6Sžo/434/2009, 3Sži 10/2009) bol v súvislosti s aktívnou legitimáciou navrhovateľa priestupku na podanie žaloby proti rozhodnutiu v priestupkovom konaní judikovaný tento právny názor: „Navrhovateľ, na návrh ktorého bolo začaté konanie o priestupku, je v zmysle § 72 zákona o priestupkoch účastníkom konania o priestupku a pri priestupkoch, ktoré možno prejednať len na návrh, sa môže odvolať proti tej časti rozhodnutia, ktorá sa týka vyslovenia viny obvineného z priestupku alebo povinnosti navrhovateľa uhradiť trovy konania, môže sa tiež odvolať proti rozhodnutiu o zastavení konania. Tieto práva priznáva zákon o priestupkoch navrhovateľovi v konaní o priestupku, avšak od správneho konania o priestupku je potrebné rozlišovať súdne konanie o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu na základe žaloby, ktorú nie je možné vnímať ako ďalší opravný prostriedok proti rozhodnutiu správneho orgánu. Preto len z postavenia navrhovateľa ako účastníka konania o priestupku, príp. jeho práva podať odvolanie proti tej časti rozhodnutia, ktorá sa týka vyslovenia viny obvineného z priestupku, nie je možné vyvodzovať jeho právo na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom.” 35. Najvyšší súd SR v rozhodnutí sp .zn. 6Sži/2/2011 ďalej uviedol „Rozhodnutím o zastavení konania z dôvodu, že skutok, o ktorom sa koná, nie je priestupkom, nemohol byť navrhovateľ priestupkového konania ukrátený na svojich právach, pretože rozhodnutie o priestupku sa osobne týka iba osoby obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu navrhovateľa priestupkového konania, t.j. nezasahuje do právnej sféry navrhovateľa priestupkového konania ani nespôsobuje zmenu jeho právneho postavenia. (...) „Pocit“ žalobcu o jeho poškodení na práve na informácie je z hľadiska priznania aktívnej procesnej legitimácie na podanie žaloby pri zastavení priestupkového konania proti konkrétnej fyzickej osobe odlišnej od žalobcu nepostačujúci a teda aj právne irelevantný, i keď konanie o priestupku bolo začaté na jeho návrh. Takto ani podľa názoru najvyššieho súdu v konaní nebolo osvedčené splnenie procesnej podmienky osoby oprávnenej na podanie žaloby - aktívnej procesnej legitimácie žalobcu, keď táto nebola podložená žiadnym konkrétnym tvrdením o ukrátení na právach, ktorému by korešpondovalo jeho subjektívne oprávnenie vychádzajúce z konkrétneho právneho predpisu, ktoré by ovplyvnilo právnu pozíciu žalobcu a zasiahlo do jeho právnej sféry alebo spôsobilo zmenu jeho právneho postavenia.“ 36. Rozhodnutím Najvyššieho súdu SR sp.zn. 8Sži/21/2012 boli závery k aktívnej legitimácii doplnené o tieto argumenty: „Len z postavenia navrhovateľa ako účastníka konania o priestupku, príp. jeho práva podať odvolanie proti tej časti rozhodnutia, ktorá sa týka vyslovenia viny obvineného z priestupku, nie je možné vyvodzovať jeho právo na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom. Podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby súd mohol vec meritórne rozhodnúť, sú stanovené Občianskym súdnym poriadkom. Ak určité osoby majú možnosť vyvolať priestupkové konanie svojím návrhom, tak potom prejednanie priestupku je výlučne v záujme týchto osôb. Avšak tento ich záujem na potrestaní páchateľa nie je také právo, ktorého ochrany by sa mohli domáhať podľa druhej hlavy piatej časti OSP. Správne súdnictvo slúži na ochranu tých osôb, ktoré boli rozhodnutím správneho orgánu ukrátené na svojich právach." 37. Ústavný súd Slovenskej republiky v rozhodnutiach vo veciach napr. IV. ÚS 228/2011, IV. ÚS 242/2011 či I. ÚS 166/2011 citované závery kasačného súdu o tom, že navrhovateľ priestupku nemôže byť rozhodnutím o priestupku ukrátený na svojich právach, potvrdil. Je faktom, že II. senát Ústavného súdu SR v konaní sp. zn. II. ÚS 259/2011 mal pochybnosti o uvedených záveroch, ktoré formuloval tak, že “v zásade možno súhlasiť s názorom najvyššieho súdu (s ktorým sa stotožňuje aj I. a IV. senát ústavného súdu), podľa ktorého aktívna procesná legitimácia žalobcu ako procesná podmienka v
zmysle § 250 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku, ktorá robí procesný subjekt osobou oprávnenou na podanie žaloby, zahŕňa v sebe kumulatívne dva predpoklady, a to postavenie účastníka správneho konania a súčasne ukrátenie na právach napadnutým rozhodnutím vydaným v správnom konaní. Naproti tomu ako neakceptovateľný sa javí záver, podľa ktorého právoplatným rozhodnutím o priestupku navrhovateľ ako postihnutá osoba nemôže byť ukrátený na svojich právach, pretože rozhodnutie o priestupku sa týka iba osoby obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu navrhovateľa ako postihnutej osoby, t. j. nezasahuje do jeho právnej sféry a ani nespôsobuje zmenu jeho právneho postavenia. Zákon o priestupkoch považuje navrhovateľa ako postihnutú osobu za účastníka priestupkového konania, a to v plnom rozsahu účastníckych práv vrátane práva podať odvolanie (§ 81 ods. 4 zákona 12 o priestupkoch). Preto navrhovateľ ako postihnutá osoba - účastník konania o priestupku má nepochybne právo na to, aby za splnenia všetkých zákonných podmienok bolo rozhodnuté v súlade so zákonom o vine či nevine osôb obvinených zo spáchania priestupku. Toto právo je súčasťou základného práva domáhať sa zákonom ustanoveným postupom svojho práva na inom orgáne Slovenskej republiky podľa čl. 46 ods. 1 ústavy. 38. Uvedený predbežný právny názor však nebol ústavným súdom uznesením sp. zn. PLz. ÚS 1/2012 z 27. júna 2012 potvrdený a z toho dôvodu aj II. senát ústavného súdu v rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 259/2011 dospel k záveru, že “hoci sťažovateľ bol ako postihnutá osoba a navrhovateľ účastníkom správneho konania, nebol zároveň osobou ukrátenou na právach rozhodnutím vydaným v správnom konaní. Samotné tvrdenie sťažovateľa o nesprávnosti záverov krajského súdu a ich rozpore so zákonom nestačí. Takémuto tvrdeniu musí korešpondovať jeho subjektívne oprávnenie vychádzajúce z konkrétneho právneho predpisu. V konaní podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku súd poskytuje ochranu len subjektívnym právam žalobcu. Pokiaľ sa žalobca domáha ochrany cudzích práv, alebo aj žiada ochranu svojho práva, aj keď v skutočnosti o jeho právo nejde, žaloba je podaná neoprávnenou osobou. V danom prípade sa v priestupkovom konaní rozhodovalo o obvinení z priestupku a uložení sankcie Ing. J. M. a JUDr. D. R., pričom rozhodnutím o zastavení konania z dôvodu, že skutok, o ktorom sa koná, nie je priestupkom, nemohol byť sťažovateľ ukrátený na svojich právach, pretože rozhodnutie o priestupku sa osobne týka iba osoby obvinenej z priestupku a svojimi účinkami neovplyvňuje právnu pozíciu sťažovateľa, teda nezasahuje do jeho právnej sféry a ani nespôsobuje zmenu jeho právneho postavenia.” 39. Zo strany súdov bolo teda ustálené, že navrhovateľ priestupku nie je osobou, ktorá by mohla napádať iba nezákonnosť rozhodnutia správneho orgánu a nebol ani prijatý záver, že navrhovateľ má právo na to, aby za splnenia všetkých zákonných podmienok bolo rozhodnuté v súlade so zákonom o vine či nevine osôb obvinených zo spáchania priestupku (opačný názor II. senátu ústavného súdu prezentovaný v rozhodnutí II. ÚS 259/2011). 40. Tieto právne názory sú plne použiteľné aj za účinnosti Správneho súdneho poriadku, keďže podmienka aktívnej procesnej legitimácie na podanie správnej žaloby tak, ako bola definovaná v piatej časti OSP zostala zachovaná aj v Správnom súdnom poriadku. 41. Správny súd v posudzovanej veci však odlišne od prezentovanej ustálenej judikatúry dospel k záveru, že túto v súvislosti s aktívnou legitimáciou navrhovateľa priestupku nemožno aplikovať na posudzovaný prípad. Odôvodnil to tým, že v rozhodnutí, na ktoré poukazoval žalovaný, bolo konanie o priestupku zastavené z dôvodu, že skutok, o ktorom sa konalo, nie je priestupkom a vo veci, ktorá je predmetom tohto konania, bolo konanie o priestupku zastavené z dôvodu neúčasti žalobcu na pojednávaní pred správnym orgánom (zavinenej nerešpektovaním príslušnosti orgánu na prejednanie veci zo strany žalobcu). Posúdenie dôvodu zastavenia konania o priestupku, ako aj postupu správnych orgánov, ktorý predchádzal vydaniu tohto rozhodnutia, podľa krajského súdu môže zásadným spôsobom zasiahnuť do procesných práv žalobcu. 42. Kasačný súd v súvislosti s týmto názorom správneho súdu priznáva, že žalovaným citované rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sži/18/2013 zo dňa 24. septembra 2014, ako aj väčšina vyššie citovaných rozhodnutí sa týka rozhodnutí o vine alebo rozhodnutí o zastavení konania (napr. lebo skutok nie je priestupkom), v ktorých sa správne orgány zaoberajú meritom veci, teda posudzujú skutok na základe návrhu. Čo však zrejme uniklo pozornosti správneho súdu je fakt, že aj v prípade týchto rozhodnutí bolo zo strany navrhovateľov pred súdom opakovane tiež namietané porušenie ich procesných práv napr. v nedostatočnom zistení skutočného stavu veci, nevysporiadaní sa s ich návrhom
či v nedostatočnom odôvodnení napádaného rozhodnutia, ktorých prípadné porušenie nebolo pred súdom zohľadňované z dôvodu toho, že posudzovanými rozhodnutiami nebolo zasiahnuté do právnej sféry navrhovateľa a nedošlo k zmene jeho právneho postavenia ako primárnej podmienky aktívnej legitimácie v konaní. 43. Doterajšie rozhodovanie súdov sa však netýkalo iba meritórnych rozhodnutí, kasačný súd poukazuje na to, že v rozhodnutí sp. zn. 8Sži/21/2012 Najvyšší súd SR v súlade s ustálenou judikatúrou posúdil oprávnenie navrhovateľa priestupku na podanie žaloby, keď priestupkové konanie bolo zastavené z dôvodu že žalobkyňa nestihla doplniť návrh na prejednanie priestupku v zákonom stanovenej lehote. Tiež Najvyšší súd SR v konaní sp. zn. 3Asan/8/2018 aktívnu legitimáciu navrhovateľa vyhodnotil rovnako, keď posudzoval obdobnú vec, kde v disciplinárnom konaní na návrh ministra bolo konanie zastavené pre oneskorené podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania. Najvyšší súd ani v týchto prípadoch nemal žiadne pochybnosti, že hoci v konaní mohlo dôjsť k porušeniu procesných práv navrhovateľa, nemôže vykonať jeho prieskum, keďže navrhovateľ nebol ukrátený na svojich subjektívnych právach. 44. Ak doterajšia judikatúra nepriznala navrhovateľovi právo na prieskum meritórneho priestupkového rozhodnutia z dôvodu zásahu do jeho subjektívnych a ani procesných práv, nie je možné samostatnú ochranu procesných práv navrhovateľa priznať ani pri preskúmaní rozhodnutí a postupov, kde dochádza k ukončeniu veci zastavením konania v dôsledku konštatovaného naplnenia procesnoprávnych dôvodov, v tomto prípade podľa § 76 ods. 2 písm. j) zákona o priestupkoch. 45. Domáhať sa iba vyslovenia porušenia procesných práv zo strany navrhovateľa priestupku nie je teda podľa ustálenej judikatúry možné bez toho, aby bol preukázaný aj zásah (čo aj len možný) do jeho hmotných subjektívnych práv (napr. vlastníckeho práva) v súlade s § 177 ods. 1 a § 178 ods. 1 SSP. Záver správneho súdu o “zásahu do procesných práv žalobcu” ako samostatného dôvodu na priznanie aktívnej legitimácie žalobcu je teda v rozpore s ustálenou judikatúrou a vychádza nesprávneho právneho posúdenia veci. Navyše žalobca v žalobe a ani správny súd žiadnym spôsobom neidentifikovali na akom konkrétnom práve by mal byť žalobca ukrátený. 46. Aj napriek uvedenému záveru pristúpil kasačný súd k posúdeniu, či rozhodnutím o zastavení konania podľa § 76 ods. 1 písm. j) zákona o priestupkoch môže, na rozdiel od iných rozhodnutí v priestupkovom konaní (napr. rozhodnutia o zastavení konania podľa § 76 ods. 1 písm. a) zákona o priestupkoch) dôjsť k ukráteniu na subjektívnych právach navrhovateľa priestupku a k zmene jeho právneho postavenia. Podľa názoru kasačného súdu však ani rozhodnutie o zastavení konania z dôvodu neúčasti navrhovateľa na ústnom pojednávaní nezakladá, nemení ani záväzne neurčuje žiadne jeho subjektívne práva či povinnosti a žiadnym spôsobom nemení jeho právnu pozíciu. Z doterajšej rozhodovacej praxe je zrejmé, a kasačný súd je ňou viazaný, že žalobca musí preukázať zásah do svojich hmotných subjektívnych práv, čo však žalobca nepreukázal a ani správny súd na také práva nepoukázal. 47. Do úvahy neprichádza ani ukrátenie na práve žalobcu na informácie, keďže rozhodnutia povinných osôb vydané podľa zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám sú riadne preskúmateľné súdom v správnom súdnictve a v prípade neposkytnutia informácie má žalobca možnosť domáhať sa ochrany svojho práva na informácie na nezávislom orgáne. 48. V súlade s vyššie uvedeným sa preto nie je možné stotožniť s názorom správneho súdu a ani žalobcu, že žalobca bol ukrátený na svojich subjektívnych právach. Kasačný súd z toho dôvodu považuje kasačnú sťažnosť žalovaného za dôvodnú, keďže správny súd nesprávne právne posúdil vec a bez hlbšieho odôvodnenia sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu (§ 440 ods. 1 písm. g) a h) SSP).
49. Sťažovateľ ako dôvod kasačnej sťažnosti tiež uviedol, že ten, kto v konaní vystupoval ako účastník konania, nemal procesnú subjektivitu (§ 440 ods. 1 písm. b) SSP) a tento dôvod spojil s tým, že správny súd priznal oprávnenie žalobcovi na podanie žaloby. Procesnou subjektivitou je spôsobilosť na práva a povinnosti, tiež označovaná ako spôsobilosť byť účastníkom konania, pričom v prípade fyzickej osoby ju nemá len nenarodené dieťa alebo osoba zomrelá (Správny súdny poriadok, Komentár, 1. vydanie, 2017 (BARICOVÁ, FEČÍK, ŠTEVČEK, FILOVÁ A KOL.)). Vzhľadom na to, že žalobca má procesnú subjektivitu, aj v konaní pred správnym súdom ju mal, kasačný súd konštatuje nedôvodnosť kasačnej sťažnosti v časti sťažnostného bodu podľa § 440 ods. 1 písm. b) SSP. 50. Obiter dictum považuje kasačný súd za vhodné dodať, že si je vedomý polemiky ohľadom správnosti posudzovania prípustnosti podania žaloby na preskúmanie rozhodnutia v priestupkovom konaní navrhovateľom priestupku. Na základe platnej právnej úpravy SSP, chápania poslania správneho súdnictva založeného na ochrane subjektívnych práv účastníkov a rešpektujúc ustálenú rozhodovaciu prax, však NSS v prejednávanej veci nevidel dôvod na iný ako zaujatý postup. Obdobnú situáciu posudzovania aktívnej legitimácie navrhovateľa v konaniach vo veci konkrétnych druhov disciplinárnych previnení zákonodarca, vzhľadom na ustálenú judikatúru, vyriešil tak, že výslovne priznal navrhovateľovi oprávnenie podať žalobu na preskúmanie zákonnosti rozhodnutí vydaných v disciplinárnom konaní (napr. § 228d ods. 8 zákona č. 233/1995 Z.z. Exekučný poriadok v znení účinnom do 30. novembra 2021, § 93 ods. 3 zák.č. 323/1992 Z.z. Notársky poriadok v znení účinnom do 30. novembra 2021). Je logické predpokladať, že ak by zákonodarca mal záujem na rozšírení úpravy aktívnej legitimácie aj pri navrhovateľoch priestupkov, reagoval by zmenou právnej úpravy v tomto smere. V. Záver 51. Vzhľadom na záver kasačného súdu, že u žalobcu chýba podmienka na preukázanie aktívnej žalobnej legitimácie, a to dotyk na jeho subjektívnych právach, napadnutý rozsudok správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie (§ 462 ods. 1 SSP). Z dôvodu toho, že aktívna legitimácia je procesnou podmienkou konania správneho súdu, ďalšími kasačnými bodmi a dôvodmi sa kasačný súd nezaoberal. Vo svetle ustálenej rozhodovacej činnosti kasačného a ústavného súdu a záväzného právneho názoru vysloveného kasačným súdom v tejto veci (§ 469 SSP) bude v ďalšom konaní úlohou správneho súdu posúdiť oprávnenie žalobcu na podanie žaloby v tejto veci. 52. Spolu s novým rozhodnutím vo veci rozhodne správny súd aj o nároku na náhradu trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP). 53. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 463 v spojení § 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok