Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Najvyšší správny súd SR 2Asan/14/2019 1016201387 29. 11. 2021 JUDr. Juraj Vačok ECLI:SK:NSSSR:2021:1016201387.1
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a členov senátu prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD. (sudca spravodajca), JUDr. Mariána Trenčana, v právnej veci žalobcu: Košický samosprávny kraj, so sídlom: Námestie Maratónu mieru 1, 042 66 Košice, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 10497-P/2016 zo dňa 3. júna 2016, v konaní o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. 2S/159/2016-118 zo dňa 3. októbra 2018, ECLI:SK:KSBA:2018:1016201387.1, takto rozhodol: Rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. 2S/159/2016-118 zo dňa 3. októbra 2018, ECLI:SK:KSBA:2018:1016201387.1, sa z r u š u j e a vec sa v r a c i a Krajskému súdu v Bratislave na ďalšie konanie. odôvodnenie: I. Konanie pred orgánmi verejnej správy 1. Žalovaný v postavení prvostupňového správneho orgánu (ďalej len „prvostupňový správny orgán“) rozhodnutím č. 20588-3000/2015 zo dňa 5. februára 2016 (ďalej len „prvostupňové správne rozhodnutie“) uložil žalobcovi pokutu vo výške 27.885,46 € podľa § 149 ods. 1 písm. c) zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v účinnom znení (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“). Dôvodom malo byť, že žalobca v postavení verejného obstarávateľa rozdelil predmet zákazky na dodávku audiovizuálnej techniky viažucej sa k realizácii projektu financovaného z fondov EÚ - „Regionálny operačný program, Prioritná os 7, Európske hlavné mesto kultúry Košice 2013, cieľ opatrenia 7.1 Európske hlavné mesto kultúry Košice 2013 ROP“, s cieľom vyhnúť sa použitiu postupu pri zadávaní nadlimitnej zákazky. Na obstaranie audiovizuálnej techniky použil sedem samostatných postupov zadávania zákaziek (päť podlimitných zákaziek, jednu podprahovú zákazku a jednu zákazku s nízkou hodnotou). Na základe uvedeného bolo v siedmych samostatných postupoch zadávania zákaziek uzatvorených sedem samostatných zmlúv so žalobcom, a to kúpna zmluva č. 2362/2012AUD zo dňa a 20. decembra 2012 so spoločnosťou MADA Slovakia, s. r. o. (podlimitná zákazka), kúpna zmluva č. 181212VSG zo dňa a 20. decembra 2012 so spoločnosťou OPAL MULTIMEDIA spol. s r. o. (podlimitná zákazka), kúpna zmluva č. 2364/2012AUD zo dňa a 20. decembra 2012 so spoločnosťou OPAL MULTIMEDIA spol. s r. o. (podlimitná zákazka), kúpna zmluva č. 3092/2012AUD zo dňa a 19. decembra 2012 so spoločnosťou OPAL MULTIMEDIA spol. s r. o. (podprahová zákazka), kúpna zmluva č. 2365/2012AUD zo dňa a 19. decembra 2012 so spoločnosťou OPAL MULTIMEDIA spol. s r. o. (podlimitná zákazka), kúpna zmluva č. 2366/2012AUD zo dňa a 19. decembra 2012 so spoločnosťou OPAL MULTIMEDIA spol. s r. o. (podlimitná zákazka), kúpna zmluva č. 2367/2012AUD zo dňa a 20. decembra 2012 so spoločnosťou Promotion and Education, s. r. o. (zákazka s nízkou hodnotou).
2. Žalobca podal voči prvostupňovému správnemu rozhodnutiu rozklad. O rozklade rozhodla predsedníčka žalovaného rozhodnutím č. 10497-P/2016 zo dňa 3. júna 2016 (ďalej len „rozhodnutie o rozklade“) tak, že prvostupňové správne rozhodnutie potvrdila a podaný rozklad zamietla. II. Konanie pred správnym súdom 3. Žalobca podal voči rozhodnutiu o rozklade správnu žalobu vo veciach správneho trestania na Krajský súd v Bratislave. Vo svojej žalobe zaujal názor, že druhostupňové rozhodnutie trpí vadami podľa § 191 ods. 1 písm. c), d), e) a f) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v účinnom znení (ďalej len „SSP“). Navrhol, aby Krajský súd v Bratislave zrušil prvostupňové správne rozhodnutie spoločne s rozhodnutím o rozklade a vec vrátil prvostupňovému správnemu orgánu na ďalšie konanie. 4. Krajský súd v Bratislave v postavení správneho súdu (ďalej len „správny súd“) rozsudkom č. 2S/159/2016-118 zo dňa 3. októbra 2018, ECLI:SK:KSBA:2018:1016201387.1 (ďalej len „rozsudok správneho súdu“) zrušil prvostupňové správne rozhodnutie ako aj rozhodnutie o rozklade a vec vrátil prvostupňovému správnemu orgánu na ďalšie konanie z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 191 ods. 1 písm. c) SSP). V odôvodnení svojho rozsudku skonštatoval, že žalovaný viedol voči žalobcovi aj správne konanie vedené pod č. sp. 20837-3000/2015, predmetom ktorého bolo uloženie sankcie za rovnaký správny delikt nedovoleného rozdelenia predmetu zákazky. Tieto zákazky sa týkali obstarania informačných a komunikačných technológií a boli financované tiež z projektu uvedeného v ods. 1 tohto rozsudku. Podľa názoru správneho súdu mal žalovaný v súlade s absorpčnou zásadou prejednať všetky skutky v jednom konaní a pri ukladaní trestu vychádzať z § 149 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní. V súlade s názorom správneho súdu mal žalovaný pri ukladaní pokuty prihliadať najmä na povahu, závažnosť, spôsob a následky porušenia povinnosti, a ak sa verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ v jednom verejnom obstarávaní dopustil viacerých správnych deliktov, žalovaný v zmysle uvedeného ustanovenia mal uložiť pokutu len za ten správny delikt, ktorý je najprísnejšie postihnuteľný. III. Kasačná sťažnosť žalovaného, stanoviská účastníkov 5. Žalovaný podal voči rozsudku správneho súdu kasačnú sťažnosť zo dňa 10. decembra 2018, v ktorej navrhol zrušiť rozsudok správneho súdu a vrátiť vec správnemu súdu na ďalšie konanie. Svoju kasačnú sťažnosť oprel o dôvody uvedené v § 440 ods. 1 písm. g) a h) SSP. Podľa jeho názoru správny súd vo svojom rozsudku: · nesprávne právne posúdil vec v tom, že v súlade s absorpčnou zásadou malo byť žalovaným vedené jedno sankčné konanie za spojenie zákaziek žalobcom tak na nákup audiovizuálnej techniky ako aj informačných a komunikačných technológií, pričom sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu, · nesprávne právne posúdil vec v tom, že žalovaný mal postupovať pri ukladaní pokuty podľa § 149 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, pričom sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu. 6. Žalobca sa k podanej kasačnej sťažnosti nevyjadril. IV. Právne posúdenie kasačným súdom 7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v postavení kasačného súdu (ďalej aj „kasačný súd“) preskúmal rozsudok správneho súdu v rozsahu podanej kasačnej sťažnosti. Jeho pôsobnosť pre toto konanie a rozhodnutie je daná v § 11 písm. h) SSP a § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a zmene a doplnení niektorých zákonov v účinnom znení. 8. Kasačný súd s ohľadom na § 455 SSP nepovažoval za potrebné nariadiť vo veci pojednávanie a rozhodol o kasačnej sťažnosti bez jeho nariadenia. Rozsudok bol vyhlásený verejne po oznámení dňa vyhlásenia v súlade s § 137 ods. 4 SSP. 9. So zreteľom na § 439 ods. 1, § 442 ods. 1, § 443 ods. 1 SSP kasačný súd skonštatoval, že podaná kasačná sťažnosť smeruje proti rozsudku, voči ktorému je prípustná, bola podaná včas a oprávnenou osobou. Súdny poplatok za kasačnú sťažnosť nebol zaplatený, nakoľko žalovaný je v súlade s § 4 ods. 2 písm. a) zákona č. 71/1992 Zb. o súdnych poplatkoch v účinnom znení oslobodený od súdneho poplatku. 10. Kasačný súd následne preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu a kasačnú sťažnosť. Uvedené posúdil a prišiel k záverom, ktoré deklaroval vo výroku svojho rozsudku. Bližšie tieto závery odôvodňuje v nasledovnom texte. IV.I. Vybrané ustanovenia, z ktorých kasačný súd vychádzal
Podľa § 5 ods. 12 zákona o verejnom obstarávaní zákazku nemožno rozdeliť ani zvoliť spôsob určenia jej predpokladanej hodnoty s cieľom znížiť predpokladanú hodnotu zákazky pod finančné limity podľa tohto zákona. Podľa § 149 ods. 1 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní Úrad pre verejné obstarávanie uloží verejnému obstarávateľovi alebo obstarávateľovi pokutu vo výške 5% súčtu zmluvných cien, ak rozdelil predmet zákazky s cieľom vyhnúť sa použitiu postupu pri zadávaní nadlimitnej zákazky alebo pri zadávaní podlimitnej zákazky,. Podľa § 149 ods. 3 prvej vety a časti druhej vety pred bodkočiarkou zákona o verejnom obstarávaní pri ukladaní pokuty úrad prihliada najmä na povahu, závažnosť, spôsob a následky porušenia povinnosti. Ak sa verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ v jednom verejnom obstarávaní dopustí viacerých správnych deliktov, úrad uloží pokutu len za ten správny delikt, za ktorý možno uložiť najvyššiu pokutu. IV.II. Posúdenie námietok týkajúcich sa nesprávneho právneho posúdenia veci 11. Kasačný súd pri posudzovaní predmetnej námietky zistil, že rozhodnutia žalovaného tvoriace výsledok správneho konania uvedeného v ods. 4 tohto rozsudku boli preskúmavané i v rámci správneho súdnictva. Vec posudzoval aj Najvyšší súd Slovenskej republiky. Ten rozsudkom vydaným pod sp. zn. 3Asan/31/2019 zo dňa 5. augusta 2020, ECLI:SK:NSSR:2020:1016201386.1, (ďalej aj „rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky“) dospel k záveru, že žalovaný mal prejednať správny delikt uvedený v ods. 1 tohto odôvodnenia spolu so správnym deliktom, ktorý bol vedený u žalovaného pod č. konania 20837-3000/2015. Podľa názoru vyjadreného v ods. 14 rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky je jednotiacim prvkom verejného obstarávania realizácia projektu „Európske hlavné mesto kultúry Košice 2013“ a s ním súvisiace verejné obstarávanie. Zastal stanovisko, že v § 149 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní je explicitne uvedená povinnosť aplikácie absorpčnej zásady pri ukladaní trestov, pričom táto skutočnosť implicitne vyžaduje, aby sa o viacerých správnych deliktoch viedlo jedno samostatné správne konanie. 12. Kasačný súd po preskúmaní predmetného názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a obdobného názoru prezentovaného v rozsudku správneho súdu konštatuje, že sa s nimi nestotožňuje. Z § 149 ods. 1 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní vyplýva, že sankcia za porušenie tohto ustanovenia je stanovená fixne 5% súčtu zmluvných cien. Z uvedeného je zrejmé, že žalovaný v správnom konaní nemal možnosť využívať správnu úvahu a pri preukázaní viny musel uložiť sankciu vo výške stanovenej uvedeným ustanovením. 13. Do pozornosti dáva kasačný súd aj rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky publikovaný v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky č. 1/2019 pod č. 10. Podľa tohto rozsudku: Správny súd pri posudzovaní zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu v sankčných veciach a rovnako ani správny orgán sa nemôžu zaoberať otázkou, či je príslušná sankcia primeraná vo vzťahu ku skutku a či mal správny orgán aplikovať jednotlivé kritériá inštitútu správneho uváženia pri ukladaní sankcie za situácie, ak príslušná sankcia za spáchaný správny delikt je jednoznačne normatívne vymedzená iba jediným konkrétnym spôsobom sankcionovania, a to taxatívne stanovenou pevnou výškou sankcie. 14. Kasačný súd z rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vydaného pod sp. zn. 3Asan/31/2019 zistil, že predmetom prieskumu v rámci správneho súdnictva v jeho prípade bolo rozhodnutie predsedníčky žalovaného č. 10570-P/2016 zo dňa 3. júna 2016, ktorým bolo potvrdené rozhodnutie žalovaného č. 20837-3000/2015 zo dňa 8. februára 2016 o pokute vo výške 4.225,73 € uloženej podľa § 149 ods. 1 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní za to, že žalobca rozdelil predmet zákazky na dodávku informačných a komunikačných technológií viažucich sa k realizácii projektu financovaného z Európskeho fondu regionálneho rozvoja „Európske hlavné mesto kultúry - Košice 2013“ s cieľom vyhnúť sa postupu pri zadávaní podlimitnej zákazky. Je teda zrejmé, že aj v tomto konaní bola sankcia uložená vo forme pokuty fixnou sumou. 15. Za predpokladu, že by žalovaný prejednal uvedené správne delikty spoločne v jednom konaní, vo výsledku by sa materiálne nič nezmenilo. S ohľadom na fixnú pokutu vo výške 5% súčtu zmluvných cien by prišlo k rovnakému právnemu následku ako v situácii, keď žalovaný viedol dve správne sankčné konania. Pokiaľ by v správnom súdnictve z tohto dôvodu prišlo k zrušeniu rozhodnutí žalovaného, žalovaný by s najväčšou pravdepodobnosťou v spojenom konaní vydal jedno rozhodnutie s výškou pokuty predstavujúcou súčet pokút vydaných rozhodnutiami v konaní č. 20837-3000/2015 a v konaní č. 20588-3000/2015. Takýto postup nie je hospodárny a ani efektívny.
16. Kasačný súd tiež dodáva, že je potrebné viazať posudzovanie predmetu zákazky pre účely naplnenia skutkovej podstaty podľa § 149 ods. 1 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní vo vzťahu k rovnakým druhom tovarov. Skutočnosť, že sú určité rozdielne druhy tovarov financované z rovnakého projektu ešte nezakladá povinnosť verejného obstarávateľa tieto druhy obstarávať v jednom postupe verejného obstarávania. Z tohto dôvodu žalovaný postupoval zákonne, keď samostatne vyhodnocoval dodržanie zákonnosti postupov pri nákupe audiovizuálnej techniky a dodržanie zákonnosti postupov pri nákupe komunikačných technológií. 17. So zreteľom na uvedené žalovaný nemohol v správnom konaní aplikovať § 149 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní. Z dikcie tohto ustanovenia je totiž zrejmé, že sa vzťahuje na ukladanie pokút v situáciách, v ktorých správny orgán aplikuje správnu úvahu. Paragraf 149 ods. 1 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní však správnu úvahu nepripúšťa. Z uvedeného dôvodu ho žalovaný nemohol použiť. 18. S ohľadom na uvedené skutočnosti je zrejmé, že správny súd v rozsudku správneho súdu nesprávne právne posúdil vec. IV.III. Posúdenie námietok týkajúcich sa odklonu od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu 19. Kasačný súd aj s ohľadom na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky konštatuje, že judikatúra nestanovuje jednotné kritériá použiteľné na všetky konania týkajúce sa protiprávneho rozdelenia zákazky. S ohľadom na špecifiká postupov verejného obstarávania posudzuje jednotlivé prípady samostatne vo vzťahu ku konkrétnym skutkovým okolnostiam. Osobitné postavenie má veľký senát, avšak závery jeho doterajšej rozhodovacej činnosti sa netýkajú tohto prípadu. Z uvedených dôvodov nie je možné prijať záver, že správny súd sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu. IV.IV. Záverečné zhodnotenie a odôvodnenie rozsudku v časti trov 20. Kasačný súd s ohľadom na všetky uvedené skutočnosti zistil dôvodnosť kasačnej sťažnosti v časti nesprávneho právneho posúdenia veci, a preto podľa § 462 ods. 1 v spojení s § 440 ods. 1 písm. g) SSP rozhodol spôsobom, ktorý je uvedený vo výroku tohto rozsudku. 21. S poukazom na § 467 ods. 3 Správneho súdneho poriadku o trovách kasačného konania rozhodne krajský súd. 22. Toto rozhodnutie prijal kasačný súd v pomere hlasov 3 : 0. Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok nie je prípustný.