Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Najvyšší súd 8Rks/1/2012 5011200508 13. 03. 2012 CSc., JUDr. Eva Babiaková ECLI:SK:NSSR:2012:5011200508.1
Uznesenie Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci navrhovateľa: A. B., s miestom podnikania M. Y. XXXX/ XX, L., I.: XXXXXXXX, proti odporcovi: Obec Belá - Dulice, v konaní o uložení pokuty, o negatívnom kompetenčnom konflikte medzi orgánom verejnej správy a súdom, jednohlasne, takto rozhodol: Prejednanie a rozhodnutie veci patrí do právomoci Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky. odôvodnenie: Uznesením, č.k. 22Sp/30/2011-11 zo dňa 30. augusta 2011 Krajský súd v Žiline podľa § 104 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „O.s.p.") s poukazom na § 27 ods. 1 a 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 369/1990 Zb." alebo „zákon o obecnom zriadení") a § 53 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok"), zastavil konanie o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu odporcu, ktorým ako prvostupňový správny orgán uložil navrhovateľovi pokutu vo výške 1000 € za porušenie zákazu predaja a umožnenia požívania alkoholických nápojov osobám mladším ako 18 rokov, osobám zjavne ovplyvneným alkoholom, uvedeného v § 2 ods. 1 písm. a/ bod 1 a 2 zákona č. 219/1996 Z.z. o ochrane pred zneužívaním alkoholických nápojov a prevádzke protialkoholických záchytných izieb v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 219/1996 Z.z."), ktorého sa dopustil na tom skutkovom základe, že dňa 15. januára 2011 v prevádzkarni Q.-R. č. 427 v dobe od 01.00 do 04.00 hodiny predal T. B., nar. XX.X.XXXX, bytom Q.-R. č. XXX, ktorý tam vypomáhal na základe dohody s prevádzkarom alkoholický nápoj - fernet citrus v množstve 5 x 0,5 cl osobe mladšej ako 18 rokov L. R., nar. XX.X.XXXX a umožnil, aby v priestoroch jeho prevádzky došlo k požívaniu alkoholického nápoja osobou mladšou ako 18 rokov a osobou zjavne ovplyvnenou alkoholom. Zároveň krajský súd rozhodol o postúpení veci Ministerstvu zdravotníctva Slovenskej republiky ako orgánu príslušnému konať v tejto veci. Rozhodol tak v súlade s prijatou judikatúrou (uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Rks/1/2010 z 27. júla 2010) súc s poukazom na ustanovenia zákona č. 219/1996 Z.z. a zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 355/2007 Z.z.") názoru, že nie je daná právomoc súdu rozhodnúť o odvolaní v danej veci. Ďalej rozhodol podľa § 146 ods. 1 písm. c/ O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. o náhrade trov konania. Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky s uvedeným rozhodnutím krajského súdu nesúhlasilo a postupom podľa § 8a O.s.p. predložilo vec na rozhodnutie Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky. Vyslovilo názor, že v prejednávanej veci sa malo postupovať podľa zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 372/1990 Zb."), keďže podľa § 6 cit. zákona za porušenie povinnosti uloženej právnickej osobe zodpovedá v zmysle tohto zákona ten, kto za právnickú osobu konal alebo mal konať, a ak ide o konanie na príkaz, ten, kto dal na konanie príkaz. Zákon č. 372/1990 Zb. v § 30 upravuje priestupky na úseku ochrany pred alkoholizmom a inými toxikomániami, pričom podľa § 30 ods. 1 písm. a/ priestupku sa dopustí ten, kto predá, podá alebo
inak umožní požitie alkoholických nápojov osobe zjavne ovplyvnenej alkoholickým nápojom alebo inou návykovou látkou, osobe mladšej ako osemnásť rokov alebo osobe, o ktorej vie, že bude vykonávať zamestnanie alebo inú činnosť, pri ktorej by mohla ohroziť zdravie ľudí alebo poškodiť majetok. Zároveň vyslovilo nesúhlas s tvrdením súdu, že v danom prípade ide o ochranu zdravia a teda Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky je príslušné konať. Rovnako malo zato, že nejde o prenesený výkon štátnej správy a je potrebné vychádzať zo zákona č. 369/1990 Zb. Ďalej uviedlo, že zákon č. 219/1996 Z.z. neustanovuje orgán príslušný na rozhodnutie o odvolaní. Dospelo k záveru, že v prípade rozhodovania o uložení sankcie podľa § 12 ods. 1 cit. zákona sa jedná o výkon samosprávy a nejde o prenesený výkon štátnej správy. Súčasne ide o rozhodnutie obce, ktorým sa zasahuje do práv a právom chránených záujmov fyzickej osoby oprávnenej na podnikanie. Preto konštatovalo, že súd by mal preskúmať zákonnosť rozhodnutia obce, keďže vo veci ide o rozhodnutie o povinnosti fyzickej osoby oprávnenej na podnikanie a zároveň rozhodnutie bolo vydané po postúpení z obvodného úradu, ktorému bola vec postúpená Obvodným oddelením Policajného zboru v Príbovciach. S ohľadom na uvedené navrhlo, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol podľa § 8a O.s.p. tak, že Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky nie je príslušné na konanie o odvolaní A. voči rozhodnutiu obce BeláDulice. Podľa § 8a O.s.p. Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhoduje spory o právomoc medzi súdmi a orgánmi štátnej správy. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd príslušný na rozhodovanie sporov o právomoc podľa § 8a O.s.p. preskúmal žiadosť Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky, ako aj predložený spisový materiál a dospel k záveru, že nie je dôvodná a teda uznesenie krajského súdu je v súlade so zákonom. Ako vyplýva z obsahu pripojeného spisového materiálu predmetom rozhodnutia obce napadnutého opravným prostriedkom navrhovateľa je rozhodnutie starostu obce o uložení pokuty za správny delikt za porušenie § 2 ods. 1 písm. a/ bod 1 a 2 zákona č. 219/1996 Z.z. Podľa § 1 ods. 1 veta prvá pred bodkočiarkou zákona č. 369/1990 Zb. zo 6. septembra 1990 o obecnom zriadení, ktorý nadobudol účinnosť dňom 24. novembra 1990, obec je samostatný územný samosprávny a správny celok Slovenskej republiky. Podľa § 4 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická osoba alebo fyzická osoba. Podľa § 4 ods. 3 písm. h/ zákona č. 369/1990 Zb. obec pri výkone samosprávy utvára a chráni zdravé podmienky a zdravý spôsob života a práce obyvateľov obce, chráni životné prostredie, ako aj utvára podmienky na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti, na vzdelávanie, kultúru, osvetovú činnosť, záujmovú umeleckú činnosť, telesnú kultúru a šport. Podľa § 4 ods. 3 písm. n/ zákona č. 369/1990 Zb. obec pri výkone samosprávy zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste. S účinnosťou od 1. januára 2002 podľa § 4 ods. 2 zákona č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 416/2001 Z.z.") ak zákon pri úprave pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja) neustanovuje, že ide o prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku (samosprávneho kraja). Zákonodarca u obce rozlišuje medzi preneseným výkonom pôsobnosti štátnej správy a výkonom samosprávnej pôsobnosti obce. Ustanovenie § 2 zákona č. 416/2001 Z.z. obsahuje pôsobnosti, ktoré na jednotlivých úsekoch štátnej správy prechádzajú na obce, pričom zo systematického a logického výkladu tohto ustanovenia ako aj
z účelu zákona je nesporné, že pri rozhodovaní v sankčných veciach musí vždy ísť o prenesený výkon štátnej správy. Zákon č. 219/1996 Z.z. neustanovuje orgán príslušný na výkon štátnej správy v druhom stupni vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhoduje obec. Podľa § 58 ods. 1 správneho poriadku ak osobitný zákon neustanovuje inak, odvolacím orgánom je správny orgán najbližšieho vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 355/2007 Z.z.") orgánmi verejného zdravotníctva sú v rozsahu ustanovenom týmto zákonom a) Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky, b) Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, c) regionálne úrady verejného zdravotníctva, d) Ministerstvo obrany Slovenskej republiky, e) Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, f) Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky, g) Slovenská informačná služba. Zákon č. 355/2007 Z.z. explicitne neustanovuje právomoc konkrétneho orgánu verejného zdravotníctva (§ 3 cit. zákona), ktorý je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých na úseku štátnej správy ochrany zdravia v prvom stupni rozhoduje obec. V zmysle § 57 ods. 46 cit. zákona Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, regionálny úrad verejného zdravotníctva a orgány verejného zdravotníctva uvedené v § 3 ods. 1 písm. d/ až g/ prejednávajú a v rozsahu svojej pôsobnosti ukladajú pokuty za iné správne delikty podľa tohto zákona. Podľa § 19 ods. 1 písm. b/ zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky je ústredným orgánom štátnej správy pre ochranu zdravia. Podľa § 2 ods. 1 zákona č. 219/1996 Z.z. o ochrane pred zneužívaním alkoholických nápojov a o zriaďovaní a prevádzke protialkoholických záchytných izieb zakazuje sa: a) predávať alebo podávať alkoholické nápoje alebo inak umožňovať ich požívanie 1. osobám mladším ako 18 rokov, 2. osobám zjavne ovplyvneným alkoholom, 3. v zdravotníckych zariadeniach s výnimkou kúpeľných liečební pre dospelých, 4. na zhromaždeniach a verejných kultúrnych podujatiach s výnimkou piva a vína, 5. na verejných kultúrnych podujatiach určených pre osoby mladšie ako 18 rokov, b) podávať alkoholické nápoje alebo inak umožňovať ich bezprostredné požitie vodičom, c) vstupovať do priestorov a vozidiel verejnej dopravy osobám zjavne ovplyvneným alkoholom, ak ohrozujú alebo môžu ohroziť bezpečnosť alebo plynulosť dopravnej premávky alebo prepravy, verejný poriadok alebo vzbudzujú verejné pohoršenie. Podľa § 12 ods. 1 zákona č. 219/1996 Z.z. právnickej osobe alebo fyzickej osobe oprávnenej na podnikanie, ktorá porušila zákaz, obmedzenie alebo povinnosť uvedenú v § 2 ods. 1 písm. a/ a b/, v § 2 ods. 2 a v § 3, môže uložiť obec pokutu od 5000 Sk do 200 000 Sk. Podľa § 12 ods. 5 zákona č. 219/1996 Z.z. na rozhodovanie o pokutách a na ukladanie sankcií podľa odseku 3 sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní; miestne príslušná je obec podľa trvalého pobytu maloletého alebo mladistvého. Týmto všeobecným predpisom o správnom konaní je zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov.
Podľa § 53 správneho poriadku proti rozhodnutiu správneho orgánu má účastník konania právo podať odvolanie, pokiaľ zákon neustanovuje inak alebo pokiaľ sa účastník konania odvolania písomne alebo ústne do zápisnice nevzdal. Právna úprava preskúmavania správnych rozhodnutí (najmä rozhodnutí sankčnej povahy) je vybudovaná na zásade dvojinštančnosti správneho konania. Na preskúmanie rozhodnutia je povolaný zásadne orgán druhého stupňa. V prvom rade formou podania, ktorou sa účastník domáha zmeny alebo zrušenia prvostupňového rozhodnutia je odvolanie. Možno ho uplatniť proti každému neprávoplatnému rozhodnutiu, a to tak meritórnemu, ako aj procesnému. Výnimky z tohto pravidla ustanovuje buď správny poriadok, alebo osobitný zákon. V zmysle § 70 správneho poriadku osobitné zákony ustanovujú, v ktorých prípadoch súdy preskúmavajú rozhodnutia správnych orgánov. Vychádzajúc z citovaných zákonných ustanovení, z uvedených zásad a z predmetu konania, ktorým je rozhodnutie o pokute za porušenie povinnosti stanovenej právnym predpisom, a teda rozhodnutie o zodpovednosti za iný správny delikt, treba k námietkam vzneseným správnym orgánom uviesť, že ustanovenie § 27 ods. 2 veta za bodkočiarkou zákona č. 369/1990 Zb., v zmysle ktorého o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu obce pri výkone samosprávy o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb rozhoduje súd, ak osobitný predpis neustanovuje inak, sa v prípade deliktuálnej spôsobilosti nepoužije, nakoľko ukladanie sankcií obcou a konanie o nich je osobitne upravené v ustanovení § 13 ods. 9 a 10 zákona č. 369/1990 Zb. Najvyšší súd Slovenskej republiky poukazuje i na skutočnosť, že procesný postup preskúmania rozhodnutí orgánov verejnej správy o uložení sankcie za iný správny delikt musí byť rovnaký ako pri preskúmavaní priestupkov, inak by nemohla byť zachovaná rovnosť účastníkov konania (fyzických osôb a právnických osôb, resp. fyzických osôb - podnikateľov) a keďže podľa § 83 ods. 2 zákona č. 372/1990 Zb. návrh na preskúmanie rozhodnutia o priestupku súdom možno podať až po vyčerpaní riadneho opravného prostriedku v správnom konaní, treba takýto procesný postup zachovať aj pri prejednávaní iných správnych deliktov. Rozhodnutie obce o správnom delikte a o uložení sankcie treba považovať za individuálny správny akt vydaný v správnom konaní, ktorým sa zasiahlo do práv a oprávnených záujmov fyzickej alebo právnickej osoby, ktorý je preskúmateľný súdom v správnom súdnictve podľa ustanovení piatej časti Občianskeho súdneho poriadku, a to vzhľadom na právnu úpravu v zákone o obecnom zriadení v spojení s právnou úpravou správneho poriadku, až po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov na základe žaloby postupom podľa ustanovení druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku (§§ 247 a nasl.). Najvyšší súd Slovenskej republiky považuje za potrebné uviesť, že problematika správneho trestania je veľmi zložitá, lebo subsumuje jednak priestupky fyzických osôb, ktoré sú upravené v zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov, ale aj rozsiahlu oblasť správneho trestania právnických osôb a fyzických osôb - podnikateľov, základom administratívnej zodpovednosti ktorých je zodpovednosť za správny delikt. Právny poriadok Slovenskej republiky v súčasnej dobe obsahuje vyše sedemdesiat právnych predpisov, ktoré upravujú ukladanie sankcií právnickým osobám za porušenie právnych predpisov. Zákonov zakotvujúcich skutkové podstaty správnych deliktov najmä v poslednom období stále pribúda. Inštitút správneho deliktu vystupuje do popredia v súvislosti s požiadavkou zabezpečiť riadne plnenie povinností, ktoré pre právnické osoby vyplývajú zo zákona a iných všeobecne záväzných právnych predpisov alebo sú im uložené na ich základe. Právna úprava správnych deliktov je nejednotná a roztrieštená. Pojem správneho deliktu nie je všeobecne definovaný v žiadnom právnom predpise. Pri vymedzovaní tohto pojmu vychádza teória aj prax zo všeobecných pojmových znakov správneho deliktu, obsiahnutých v pozitívnej právnej úprave.
Na základe vyššie uvedeného možno ustáliť, že tak vo veciach priestupkov ako aj vo veciach správnych deliktov je nesporne snahou zákonodarcu konať a rozhodnúť urýchlene a hospodárne v správnom konaní s možnosťou súdneho prieskumu správneho rozhodnutia až po právoplatnom skončení správneho konania. Takáto právna úprava zákonom ustanovuje postavenie obce nielen v konaní o priestupkoch, ale aj v konaní o správnych deliktoch, ako správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy a súčasne vylučuje jej postavenie samosprávneho orgánu. V tejto súvislosti možno poukázať aj na záver Ústavného súdu Slovenskej republiky vyslovený v jeho náleze sp. zn. III ÚS 70/2010 zo dňa 1. novembra 2010, podľa ktorého „nevyhnutnou súčasťou rozhodovacej činnosti súdov zahŕňajúcej aplikáciu abstraktných právnych noriem na konkrétne okolnosti individuálnych prípadov je zisťovanie obsahu a zmyslu právnej normy uplatňovaním jednotlivých metód právneho výkladu. Ide vždy o metodologický postup, v rámci ktorého nemá žiadna z výkladových metód absolútnu prednosť, pričom jednotlivé uplatnené metódy by sa mali navzájom dopĺňať a viesť k zrozumiteľnému a racionálne zdôvodnenému vysvetleniu textu právneho predpisu. Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov je nepochybne treba vychádzať najprv z ich doslovného znenia. Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný absolútne. Môže, ba dokonca sa musí od neho (od doslovného znenia právneho textu) odchýliť v prípade, keď to zo závažných dôvodov vyžaduje účel zákona, systematická súvislosť alebo požiadavka ústavne súladného výkladu zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov (čl. 152 ods. 4 ústavy). Samozrejme, že sa v takýchto prípadoch musí zároveň vyvarovať svojvôle (arbitrárnosti) a svoju interpretáciu právnej normy musí založiť na racionálnej argumentácii. V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad e ratione legis pred doslovným gramatickým (jazykovým) výkladom. Viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy totiž neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 ústavy nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona" (pozri k tomu aj nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 341/07 z 1. júla 2008 - www.concourt.sk <http://www.concourt.sk>). Na základe vyššie uvedeného Najvyšší súd Slovenskej republiky dospel k záveru, že v konaní o správnom delikte rovnako ako pri prejednávaní priestupku vystupuje obec v úlohe správneho orgánu (nie samosprávneho orgánu), tzn. že v konaní o správnom delikte má postavenie správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy, čím o odvolaní proti jej rozhodnutiu v danom prípade rozhoduje príslušný správny orgán. K totožnému záveru dospel Najvyšší súd Slovenskej republiky aj vo svojom rozhodnutí sp. zn. 5Rks/2/2011 zo dňa 10. októbra 2011. Z uvedených dôvodov Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol, že o odvolaní proti rozhodnutiu obce (starostu obce) o inom správnom delikte rozhoduje orgán štátu príslušný podľa osobitných predpisov, a tým je v danej veci Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky. Až právoplatné rozhodnutie tohto druhostupňového správneho orgánu je preskúmateľné súdom na základe žaloby (§ 70 správneho poriadku a § 247 a nasl. O.s.p.). Poučenie: P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.