Rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 10Sžo/40/2016 z 19. 4. 2017 Citácia: rozsudok Najvyššieho súdu SR z 19. apríla 2017, sp. zn. 10Sžo/40/2016, ECLI:SK:NSSR:2017:8015200416.1 Najvyšší súd | 10Sžo/40/2016 | ECLI:SK:NSSR:2017:8015200416.1 | 2017-04-19 | Rozsudok Oblasť práva: Správne právo – Žaloby proti právoplatným rozhodnutiam a postupom správnych orgánov Citované ustanovenia: § 2 ods. 2 písm. b) zákona č. 82/2005 Z. z., § 3 ods. 2 zákona č. 82/2005 Z. z., § 19 ods. 2 zákona č. 82/2005 Z. z., § 19 ods. 6 zákona č. 82/2005 Z. z. Zdroj: https://obcan.justice.sk/content/public/item/51e1d980-84b6-4098-a033-7e3bdc888e7e Odkaz: https://sk.advokati.digital/judikatura/r/ECLI:SK:NSSR:2017:8015200416.1 Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI: Najvyšší súd 10Sžo/40/2016 8015200416 19. 04. 2017 JUDr. Zuzana Ďurišová ECLI:SK:NSSR:2017:8015200416.1 ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zuzany Ďurišovej a členov senátu JUDr. Jany Henčekovej, PhD. a JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD., v právnej veci žalobcu: Romčo, s. r. o., IČO: 44 998 201, Nižný Hrabovec 159, Nižný Hrabovec, práv. zast. JUDr. Jaroslavou Oravcovou, advokátkou so sídlom Dobrianskeho 1651, Vranov nad Topľou, proti žalovanému: Národný inšpektorát práce, Masarykova 10, Košice, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OPS/ BEZ/2015/2920, O-90/2015 zo dňa 1. apríla 2015, o odvolaní žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Prešove č. k. 1S/17/2015-112 zo dňa 26. januára 2016, takto rozhodol: Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Prešove č. k. 1S/17/2015-112 zo dňa 26. januára 2016 m e n í tak, že žalobu z a m i e t a . Účastníkom náhradu trov konania n e p r i z n á v a . odôvodnenie: Krajský súd napadnutým rozsudkom podľa § 250j ods. 2 písm. d) zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej len „O.s.p.“) zrušil napadnuté rozhodnutie žalovaného č. OPS/BEZ/2015/2920, O-90/2015 zo dňa 01.04.2015 v spojení s rozhodnutím Inšpektorátu práce Prešov č. k. P:210/2015-R, S/2015/78/2888/15 zo dňa 06.02.2015 (ďalej len „rozhodnutie správneho orgánu 1. stupňa“) a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Žalobcovi priznal náhradu trov konania vo výške 601,07 Eur. V odôvodnení rozhodnutia súd podrobne popísal skutkový stav, priebeh správneho konania vrátane rozhodnutí správnych orgánov. Uviedol, že žalobca v žalobe namietal, že povinnosťou žalovaného bolo v predmetnej veci použiť analógiu, že vo vzťahu k správnemu orgánu definovanému k naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu nie sú splnené zákonné podmienky, správny orgán mal upustiť od potrestania vzhľadom na zistený skutkový stav a rozhodnutia sú nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. K tomu súd poznamenal, že je notoricky známou skutočnosťou, že pri uplatňovaní zodpovednosti za spáchanie správnych deliktov neexistuje komplexná právna úprava, pretože skutkové podstaty správnych deliktov sú upravené v jednotlivých právnych predpisoch. Pretože v predmetnej veci nejde o priestupok, ktorý je upravený zákonom č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov, v konaní sú správne orgány povinné postupovať podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „Správny poriadok“). Je zrejmé, že v oblasti súkromného práva nevznikajú v súvislosti s použitím analógie väčšie problémy. V oblasti práva verejného, vrátane správneho súdnictva, je situácia komplikovaná, pretože v tejto oblasti práva je tu konkurencia dvoch potrieb, na jednej strane zachovanie právnej istoty a na druhej strane nevyhnutnosť zaistiť, aby právo fungovalo a nezastavovalo sa na medzerách, ktoré vytvoril zákonodarca. V tejto súvislosti súd konštatoval, že na použitie analógie v oblasti správneho trestania by teda mali existovať tri kumulatívne naplnené podmienky, a to medzera vo všeobecne záväznom právnom predpise, že použitím analógie neutrpí páchateľ a zároveň sa jej použitím neohrozí príslušný chránený záujem. Použitie analógie v správnom súdnictve je teda chápané ako určité ultima racio a správne orgány a súdy by k nej mali pristúpiť iba v prípade, že iné prostriedky zistenia obsahu normy neprichádzajú do úvahy. Súd sa nestotožnil s názorom žalobcu, že výklad nelegálneho zamestnávania prezentovaný správnymi orgánmi je formalistický. Z ustanovenia § 2 ods. 2 písm. b) v spojení s § 3 ods. 2 zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní (ďalej len „zákon č. 82/2005 Z.z.“) totiž bez akýchkoľvek pochybností vyplýva vôľa zákonodarcu definovať ako nelegálne zamestnávanie aj zamestnávanie fyzickej osoby, s ktorou má zamestnávateľ založený pracovnoprávny vzťah a nesplnil povinnosti podľa § 231 ods. 1 písm. b). zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení (ďalej len „zákon o sociálnom poistení“). V správnom konaní bolo jednoznačne preukázané, že žalobcom došlo k naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu podľa zákona č. 82/2005 Z. z. Zamestnanci žalobcu v čase kontroly správnym orgánom 1. stupňa (dňa 20.11.2014) na stavbe Hotela Horizont pracovali, a teda nejde o identický skutkový stav, ako je popísaný v rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Sžo 51/2011. Zákon č. 82/2005 Z. z. neupravuje žiadne liberačné dôvody. Iný postup správnych orgánov by bol svojvôľou a konaním v rozpore s článkom 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý citoval aj žalovaný. K námietka žalobcu, že správne orgány aplikovali v predmetnej veci neúčinný právny predpis súd uviedol, že nie je dôvodná. Z výroku rozhodnutia správneho orgánu 1. stupňa a zo zákona č. 82/2005 Z. z. v znení účinnom k dňu 20.11.2014, ale aj v súčasnosti je nepochybné, že ide o "nesplnenie povinnosti podľa osobitného predpisu", a teda aplikácia § 2 ods. 2 písm. b/ v spojení s § 3 ods. 2 bola správna. Z ustanovenia § 231 ods. 3 zákona o sociálnom poistení tak, ako argumentujú správne orgány, je zrejmé, že pri nefunkčnosti elektronickej pošty si žalobca mohol povinnosť splniť aj sms správou, čo neurobil. Zo samotnej výpovede štatutárneho zástupcu žalobcu vyplýva, že o zmene zamestnancov, ktorí mali pracovať, vedel už dňa 19.11.2014. Ak žalobca v žalobe tvrdil, že správny orgán mal možnosť upustiť od potrestania, s týmto názorom sa súd v žiadnom prípade nestotožnil. Trestný poriadok v ustanovení § 40 upravuje podmienky, za ktorých súd v trestnom konaní môže upustiť od potrestania, avšak v preskúmavanej veci takúto právnu úpravu zákon č. 82/2005 Z.z. neobsahuje a podľa názoru súdu teda ani neumožňuje správnemu orgánu, aby upustil od potrestania žalobcu. Upustenie od potrestania by prichádzalo do úvahy iba v tom prípade, ak by výška sankcie bola stanovená iným spôsobom, teda ak by minimálna suma peňažnej sankcie zákonom upravená nebola. Pochybil však správny orgán, ak pri odôvodnení výšky uloženej sankcie nepostupoval v súlade s ustanovením § 47 ods. 3 Správneho poriadku. Krajský súd v tejto súvislosti poukázal na judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, napr. rozhodnutie Rs 89/2002, sp. zn. 5Sžo 204/2010, sp. zn. SžoKS 64/2006. Z ustanovenia § 19 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o inšpekcii práce“) jednoznačne vyplýva, že pri nelegálnom zamestnávaní dvoch a viacerých osôb môže správny orgán uložiť pokutu od 5.000 Eur. V preskúmavanej veci síce prvostupňový správny orgán cituje ustanovenie § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce, avšak vo vzťahu ku každému z kritérií chýba akákoľvek správna úvaha, prečo bola žalobcovi uložená sankcia vo výške 8.000 Eur. Po preskúmaní rozhodnutí správnych orgánov v rozsahu a z dôvodov uvedených v žalobe a postupu správnych orgánov súd dospel k záveru, že rozhodnutia správnych orgánov vo vzťahu k výške uloženej sankcie sú nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov, preto podľa § 250j ods. 2 písm. d) O.s.p. napadnuté rozhodnutie žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie s tým, že žalovaný je v ďalšom konaní povinný vo veci opätovne rozhodnúť a uložiť sankciu za nelegálne zamestnávanie, avšak musí sa vo vzťahu k výške sankcie vyrovnať so všetkými kritériami upravenými v § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce. Proti rozsudku krajského súdu podal žalovaný v zákonnej lehote odvolanie. Poukázal na to, že konajúci súd v napadnutom rozsudku nespochybnil spáchanie sankcionovaného správneho deliktu (skutok), ani dôvod na uloženie pokuty, či postup príslušných správnych orgánov v konaní. Rozsiahlym spôsobom sa zaoberá priebehom správneho konania vo veci uloženia pokuty a stanoviskami účastníka konania (žalobcu) aj správnych orgánov konajúcich na obidvoch stupňoch. V závere odôvodnenia však konštatuje, že prvostupňový správny orgán v súvislosti s výškou uloženej pokuty cituje ustanovenie § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce, avšak vo vzťahu ku každému zo zákonných kritérií chýba správna úvaha. Mal za to, že pokuta bola uložená s ohľadom na skutočnosť, že porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania bolo jednoznačne preukázané tak, ako je uvedené vo výroku napadnutého rozhodnutia. Prvostupňový správny orgán vychádzal pri ukladaní sankcie a určení jej výšky zo zákona o inšpekcii práce ako svojho kompetenčného zákona a zároveň aj z ustálenej judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v oblasti ukladania sankcií. Uviedol, že uložená sankcia spĺňa požiadavku preventívneho pôsobenia na zamestnávateľa a dodržiavanie ich povinností, správny orgán výšku pokuty uloženej žalobcovi riadne odôvodnil v súlade so zákonom, a preto pri ukladaní pokuty nevybočil z medzí zákona, ani nepoužil svojvoľnú úvahu pri jej ukladaní. Zákon o inšpekcii práce priamo ukladá inšpektorátom práce povinnosť uložiť zamestnávateľom za porušenie zákona o nelegálnom zamestnávaní pokutu, ktorej horná aj dolná hranica je stanovená zákonom (§ 19 ods. 2 písm. a) bod 1). Zákon tu však udáva iba rozpätie - od 2 000 Eur do 200 000 Eur, a ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5 000 Eur, v ktorom sa môže inšpektorát práce pri ukladaní pokuty pohybovať, pričom je nutné zohľadniť pri jej ukladaní uvedené zákonné kritériá. Žalovaný mal za to, že inšpektorát práce sa pri ukladaní pokuty riadne zaoberal týmito kritériami, prihliadol na každé z nich a vyhodnotil ich vplyv na výšku ukladanej pokuty, právna úprava však nestanovuje žiadne hľadiská ani kritériá ako predpoklad správnej úvahy pri určovaní výšky pokuty. Na druhej strane podľa § 245 O.s.p. pri rozhodnutí, ktoré správny orgán vydal na základe zákonom povolenej voľnej úvahy (správne uváženie), preskúmava súd iba, či také rozhodnutie nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených zákonom. Súd neposudzuje účelnosť a vhodnosť správneho rozhodnutia. Napadnuté rozhodnutie podľa názoru žalovaného spĺňa aj v časti odôvodnenia výšky uloženej pokuty všetky zákonné kritériá a jej odôvodnenie považuje za dostatočné. Keďže voľná úvaha je myšlienkový proces, v rámci ktorého má príslušný orgán zvažovať závažnosť porušenia predpisov vo vzťahu ku každému zisteniu, jeho následky, dobu protiprávnosti, aby uložená pokuta spĺňala nielen požiadavku represie, ale aj preventívny účel. Správny orgán 1. stupňa uviedol, že svoju diskrečnú právomoc použil v rámci zákonného rámca (pokuta bola uložená vo výške 8 000 Eur, maximálne možno uložiť pokutu až do výšky 200 000 Eur), z tohto rámca nijakým spôsobom nevybočil, inštitút správnej úvahy nezneužil, svoje rozhodnutie dostatočným spôsobom zdôvodnil a správna úvaha bola použitá v súlade so zákonom o inšpekcii práce. Žalovaný podrobne popísal odôvodnenie prvostupňového správneho rozhodnutia vo vzťahu k výške uloženej pokuty. K tomu uviedol, že z uvedeného vyplýva, že odôvodnenie výšky pokuty nie je všeobecné, výšku pokuty správny orgán odôvodnil aj s ohľadom na jej preventívnu, represívnu a výchovnú funkciu, teda rozhodnutie v časti výšky pokuty je preskúmateľné. Záver krajského súdu nie je podľa názoru žalovaného v súlade s ustálenou súdnou praxou, nakoľko príslušné súdy v desiatkach obdobných prípadov žalobu zamietli. Týmto postupom bolo porušené právo účastníkov súdneho konania na predvídateľnosť súdnych rozhodnutí a princíp právnej istoty. Z odôvodnenia rozsudku v časti výšky uloženej pokuty nie je zrejmé, ako súd dospel k záveru, na ktorom založil svoje rozhodnutie, a ako teda dospel k samotnému rozhodnutiu vo veci. Tým sa stáva rozhodnutie súdu v danej časti nepreskúmateľným, čo predstavuje podstatnú vadu v konaní. Účastníkovi konania je v dôsledku nepreskúmateľnosti rozhodnutia odňatá možnosť konať pred súdom a účinne sa brániť proti rozhodnutiu. Z uvedených dôvodov žalovaný navrhol, aby odvolací súd rozsudok krajského súdu zrušil a vec vrátil súdu prvého stupňa na ďalšie konanie. Žalobca vo vyjadrení k odvolaniu žalovaného uviedol, že nesúhlasí s právnym názorom žalovaného, nakoľko krajský súd práve svojím zisteným skutkovým stavom a právnym posúdením veci v priebehu konania dospel k správnemu právnemu názoru v prospech žalobcu. Rovnako ako krajský súd poukázal na judikatúru Najvyššieho súdu SR napr. na rozhodnutie Rs 89/2002, sp.zn. 5Sžo/20 14/20 10, sp. zn. SžoKS 6412006, z ktorej vyplýva, že v prípade správneho trestania súd sleduje, či správny orgán náležite zdôvodnil uloženie sankcie v určitej výške, ak zákon pripúšťa rozpätie sankcie, prihliadol na okolnosti viazané na subjekt, samotný skutok a jeho následok. Určenie výšky pokuty v rámci určitého rozpätia je síce vecou voľného uváženia, to však neznamená, že môže byť uložená v ľubovoľnej výške. Voľná úvaha aj pri takomto rozhodovaní je myšlienkový proces, v rámci ktorého má príslušný orgán zvažovať závažnosť porušenia predpisov vo vzťahu ku každému zisteniu, jeho následky, dobu protiprávnosti, aby uložená pokuta spĺňala nielen požiadavku represie, ale aj preventívny účel s prognózou budúceho pozitívneho správania sa dotknutej osoby. Pri uložení pokuty správny orgán prihliadne na závažnosť, spôsob i čas trvania následkov protiprávneho konania. Žalovaný tieto skutočnosti pri ukladaní sankcie nebral do úvahy. Prvostupňový súd po preskúmaní rozhodnutí správnych orgánov v rozsahu a z dôvodov uvedených v žalobe a postupu správnych orgánov dospel k záveru, že rozhodnutia správnych orgánov vo vzťahu k výške uloženej sankcie sú nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov, preto podľa § 250j ods. 2 psím. d/ O.s.p. napadnuté rozhodnutie žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Žalobca dal odvolaciemu súdu do pozornosti rozsudok Krajského súdu Bratislava sp.zn. 5S/87/2014-13 zo dňa 20.10.2015. Na základe uvedených skutočností navrhol, aby odvolací súd potvrdil napadnutý rozsudok krajského súdu ako vecne správny a odvolanie žalovaného ako nedôvodné zamietol. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z.) dospel k záveru, že napadnutý rozsudok krajského súdu je potrebné zmeniť a žalobu zamietnuť. Rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa ustanovenia § 250ja ods. 3 O.s.p. s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 19. apríla 2017 (§ 156 ods. 1 a ods. 3 O.s.p.). Podľa § 19 ods. 2 písm. a) bod 1 zákona o inšpekcii práce, inšpektorát práce uloží pokutu zamestnávateľovi alebo fyzickej osobe za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania od 2 000 eur do 200 000 eur, a ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5 000 eur, Podľa § 19 ods. 6 zákona o inšpekcii práce, inšpektorát práce pri ukladaní pokuty podľa odsekov 1 a 2 zohľadňuje jej preventívne pôsobenie a pri určovaní výšky pokuty prihliada najmä na a) závažnosť zisteného porušenia povinností a závažnosť ich následkov, b) počet zamestnancov zamestnávateľa a riziká, ktoré sa vyskytujú v činnosti zamestnávateľa, c) počet nelegálne zamestnaných fyzických osôb, ak ide o uloženie pokuty podľa odseku 2 písm. a) prvého bodu, d) skutočnosť, či zistené porušenie povinností je dôsledkom neúčinného systému riadenia ochrany práce u zamestnávateľa alebo či ide o ojedinelý výskyt nedostatku, e) opakované zistenie toho istého nedostatku. Podľa § 47 ods. 3 Správneho poriadku, v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia. Predmetom odvolacieho konania bol rozsudok krajského súdu, ktorým zrušil napadnuté rozhodnutie žalovaného, ako aj prvostupňové rozhodnutie správneho orgánu a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Preto primárne v medziach odvolania Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací preskúmal rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci odvolacieho konania skúmal odvolacie dôvody žalovaného najmä z toho pohľadu, či boli spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku. Z obsahu súdneho spisu, ktorého súčasťou je aj administratívny spis, má odvolací súd za preukázané, že žalobca porušil zákaz nelegálneho zamestnávania tým, že dňa 20.11.2014 využíval závislú prácu fyzických osôb - Q. P., U. P., F. H., a V. A., ktorí pre zamestnávateľa vykonávali pomocné stavebné práce na stavenisku „Hotel HORIZONT - zvýšenie kvality a komplexnosti poskytovaných služieb, Stará Lesná“, mal s nimi založený pracovnoprávny vzťah podľa osobitného predpisu (Zákonník práce), a to dohodu o pracovnej činnosti zo dňa 20.11.2014, avšak nesplnil si povinnosť voči Sociálnej poisťovni podľa osobitného predpisu, nakoľko neprihlásil zamestnancov do registra poistencov pred začatím výkonu činnosti, ale až po začatí výkonu inšpekcie práce v priebehu dňa 20.11.2014, a to postupne v čase o 10:21,11:02,11:08, 11:12 hodine. Porušenie povinnosti zo strany žalobcu ako zamestnávateľa bolo jednoznačne preukázané a nie je sporné. Spornou ostáva otázka, či pokuta a výška uloženej pokuty bola dostatočne odôvodnená. Odvolací súd poznamenáva, že medzi hlavné úlohy inšpekcie práce patrí vyvodzovanie zodpovednosti za porušovanie právnych predpisov patriacich do vecnej pôsobnosti inšpekcie práce a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv. Takto rámcovo vymedzený sankčný inštitút predstavuje jeden zo základných atribútov dozorného orgánu, prostredníctvom ktorého sa uplatňuje donucovací, ale aj preventívny charakter inšpekcie práce. Účelom inšpekcie práce však nie je represívne pôsobiť na dozorované subjekty, ale predovšetkým preventívna činnosť zameraná na zabezpečovanie ochrany života a zdravia zamestnancov, keďže aj pokuty ukladané inšpektorátmi práce majú predovšetkým preventívny a výchovný charakter. Výška pokút podľa § 19 tohto zákona